国内外油气资源税费政策对比分析

总体上，我国的油气资源税费与国外的油气资源税费政策都是由油气资源特有税费和一般税费两部分构成，这是国内外油气资源税费的共同之处。但是我国与国外油气资源税费在税（费）目设置和税（费）率计算方面存在着差异，本部分主要针对国内外油气资源特有税费，从税（费）种设置和税（费）率计算两方面进行对比，如表2.8,2.9所示及参见附录二、附录三。
表2.8 与其他市场经济国家油气资源税费对比

表2.9 部分发展 家石油资源财税制度主要特征比较

续表

2.3.1　矿产资源补偿费与权利金
根据我国《矿产资源补偿费征收管理规定》的立法宗旨、目的、调整对象、范围、征收方式、征收机关及其内涵等比较，我国的矿产资源补偿费与国外的权利金性质大体一致或接近。与国外的权利金对比，我国实行的矿产资源补偿费主要存在以下差异：
1）费率不同。国外权利金费率一般为10%～20%，依据油气资源条件等级和资源品质等级而定，同时能根据经济发展的要求和世界市场的发展变化而不断调整，能够反映级差收益，也比较灵活。而我国石油、天然气的资源补偿费率固定且费率低，仅为1%。
2）用途不同。在国外，权利金没有严格的支出范围限制。而在我国，由于国家兼有资源所有者和公共管理者的双重身份，矿产资源补偿费主要用于基础性、公益性地质勘查。此外有一部分用于油气资源保护和油气资源管理工作经费。
2.3.2　矿区使用费与权利金
权利金（也称矿区使用费）是国外石油税制中的重要税种之一，政府通过征收矿区使用费来获得收入并达到调控石油工业的目的。我国矿区使用费的征收形式和功能更接近国际流行的权利金（矿区使用费），但是我国的矿区使用费只针对开采海洋石油的中外企业和中外合作开采陆上石油的企业征收，征收范围较小，不能在全国范围内起到级差调节的作用。
2.3.3　资源税与资源租金税
我国的资源税按“普遍征收，级差调节”的原则进行征收，其主要目的在于调节油气企业因地质条件、自然丰度等的差异而产生的级差收益，以保证企业之间平等竞争，这与国外征收的资源租金税相当。但我国现行的资源税与国外的资源租金税有很大的不同，主要表现在以下几点：
1）税基不同。国外资源租金税是对采矿权人在开采油气资源中所产生的超额利润的征税，即税基是超额利润。这种超额利润来源于矿床内在的质量、品位或市场，且必须是扣除掉为吸引矿业新项目的投资所必需的最低收益之后的利润。而我国的资源税是对油气企业销售油气产品数量征税，税基是销售油气产品数量，与资源条件、油气产品市场价格变化及油气企业的盈利没有关系。无论油气企业盈利与否，盈利多少，都征收同样数量的税，不仅不能反映所有者的权益变化，不能体现“优征多，劣征少”的原则，也会挫伤油气企业的生产积极性，不利于改善油气产业投资环境。
2）税率不同。国外只有少数国家征收资源租金税，且这种超额利润税的收入远远低于权利金收入。而我国原油资源税只有14～30元/吨，天然气资源税也只有7～15元/千立方米不等，不足以体现资源禀赋的差异，并且高于矿产资源补偿费。资料显示，中石油集团公司2005年缴纳的矿产资源补偿费约16.77亿元，资源税约22.21亿元，是资源补偿费的1.3倍多，占税费总额的11.5%。
3）收益分配方式不同。国外资源租金税属财产性收益，在有的油气资源国，由代表资源所有者利益的矿政管理部门征收，纳入中央财政。而我国将资源税定义为国家财产性收入，作为资源有偿使用制度的组成部分。这混淆了国家凭借政治权力征税与凭借财产权利征费的界限，在理论上混淆了资源税与资源补偿费的性质，导致资源税与资源补偿费的重复。而在实际上，除海洋石油资源的资源税划归中央外，其余全部划归地方，忽略了所有者应有的财产收益，一定程度上表明资源税不是以国家对矿产资源的所有权作为征收依据。
2.3.4　探矿权、采矿权使用费与矿业权租金
我国《矿产资源法》规定，矿业权实行有偿取得制度：对由国家投资勘查形成的矿产地，矿业权有偿取得的费用由矿业权使用费和矿业权价款两部分构成；对不是由国家投资勘查形成的矿产地，矿业权人只需缴纳矿业权使用费。探矿权使用费和采矿权使用费都是由矿业权人根据其申请得到的矿区范围的面积，按照一定的标准逐年缴纳，这一费用的作用类似于矿业发达国家的矿业权租金。不过与世界其他国家相比，我国探矿权、采矿权使用费收费标准较低。目前我国探矿权使用费收费标准约为国外平均标准的1/2～2/3，采矿权使用费收费标准则仅为1/7左右[32]。
2.3.5　探矿权、采矿权价款与红利
探矿权、采矿权价款是国家将其出资勘查形成的探矿权（采矿权）出让给探矿权（采矿权）人，按规定向探矿权（采矿权）人收取的价款，一般以现金方式一次性缴纳，其实质是一种投资形成的产权转让收益。而红利是权利金的一种特殊的一次性缴纳的形式，是油气资源所有权人的财产收益之一。探矿权、采矿权价款与红利性质不同，其收益大小都取决于招标拍卖的结果。
2.3.6　国内外低品位油气资源优惠政策对比
我国低品位油气资源优惠政策，考虑了不同品质资源的级差收益，在一定程度上减轻了油气开发企业的负担。但是，我国的优惠政策减免税费种类少，减免幅度小，不足以有效刺激企业开发低品位油气资源的积极性。在实践过程中，还有着更多的优惠需求，需要在更多方面制定优惠政策，以鼓励低品位油气资源开发。而国外的油气资源优惠政策相对来说比较多，不仅包括油气资源特有税费，还包括一般性的税费，如加速折旧、所得税减免等。
2.3.7　小结
从以上对比分析可以看出，我国油气资源税费制度与其他国家相比主要有以下差异：
1）征收目的差异。国外油气资源税费中，权利金是矿业权人向油气资源所有权人因开采油气资源支付的赔偿，是一种财产性收益，是资源所有者经济收益权的体现，一般按照普遍征收的原则计征。而我国的矿产资源补偿费和矿区使用费有着类似权利金的征收目的，只是征收对象不同。此外，我国将资源税定义为国家财产性收入，作为资源有偿使用制度的组成部分，混淆了国家凭借政治权力征税与凭借财产权利征费的界限，在理论上混淆了资源税与矿产资源补偿费的性质，导致资源税与矿产资源补偿费的重复。因此，我国的矿产资源补偿费、矿区使用费与资源税存在着征收目的混淆，重复征收的弊端。
2）税（费）目设置差异。为了调整国家作为油气资源所有者与采矿人之间的经济关系，国外一般通过设置权利金来补偿国家作为油气资源所有者所丧失的油气资源使用权利。与权利金作用类似，我国则设置了矿产资源补偿费以及矿区使用费两项费目。
国外通过设立资源租金税来调节油气企业的超额利润，而我国则设立了资源税和石油特别收益金，其中资源税主要调节因自然条件差异形成的油气企业超额利润，石油特别收益金调节因油气资源稀缺性造成垄断价格形成的油气企业超额利润。
此外，国外还设置了资源耗竭补贴金补偿给矿权人，以鼓励其积极从事油气勘查，而我国油气资源税费中未有类似的税费。
3）税（费）率差异。总体来说，我国的油气资源税费税（费）率比国外偏低。如：国外权利金费率一般为10%～20%，而我国石油、天然气的资源补偿费率固定且费率低，仅为1%。我国探矿权使用费收费标准约为国外平均水平的1/2～2/3，采矿权使用费收费标准只是国外平均标准的1/7左右。