现行煤层气财税政策评价

(一)税费政策评价
一国为鼓励某个新兴产业的发展或调整产业结构，可以采取多种措施，其中，税收作为政府宏观调控的重要工具，在政府的产业结构政策中具有重要的作用。各国在产业结构政策中采用的税收手段一般包括:税种设置、课税对象的设定、税目、计税依据、税率、税收豁免、优惠税率、优惠退税、税收抵免、加速折旧等形式。这些税收手段按其目的不同大致可以划分为两大类:一类是对新兴或特定产业实施的税收优惠;另一类是促进技术进步的税收措施，如对R＆D(研究和开发)支出给予税收抵免和税收扣除、允许加速折旧的税收措施等。
日本经济学家植草益指出，日本在复兴时期的产业政策的重点在于产业的合理化培育，为此，日本政府颁布了《企业合理化促进法》等法律，还规定可以对企业实施课税方面的优惠［152］。这些税收优惠主要有两个方面:一是折旧优惠制度，包括对特定产业的固定资产折旧缩短法定使用年限及实行特别折旧;二是税收减免，包括对特定产业实行一般税收减免、准备金税收减免和专用基金税收减免。税收优惠措施的应用成为日本战后产业政策的重要特征之一［153］。对于R＆D支出，各国一般都采取税收抵免和税收扣除的方式予以鼓励。韩国税法规定，对R＆D支出的税收抵免区分为一般税收抵免和增量税收抵免，对技术开发的一般税收抵免率为10%，在一般税收抵免之外，另对超过前一年平均支出的部分，再增加10%的税收抵免，增量税收抵免可结转4年;新加坡对R＆D的资本支出，给予50%的税收抵免。除税收抵免外，各国还对R＆D支出采取了税收扣除等措施［154］。
煤层气产业的发展具有正外部性，我国政府为鼓励煤层气产业的发展已采取了税收优惠的措施，上述税收优惠、税收抵免、加速折旧等手段在现行煤层气财税政策中均有体现。我国现行煤层气税收优惠政策对煤层气产业化发展有着积极作用，自2004年以来，我国煤层气开发势头加快，钻井数逐年上升，2008年全国累计钻井数已超过3400口(图8－1)。这与国家的政策扶持，尤其是价格补贴政策有很大关系。但总体而言，煤层气的财税政策是比照天然气制定的，由于煤层气勘探开发存在着高投入、高风险和高科技的特点，在煤层气发展初期，需要更有力的财税优惠政策。现行煤层气税收优惠政策存在的问题有:

图8－1 我国1990～2008年新增煤层气钻井数

(1)现行税收政策对煤层气勘探和试验过程中的税收优惠很少，只是在研发形成科技成果转让时或抽采成功后，才可以享受相关优惠政策。不利于鼓励煤层气投资者加强前期投入。
(2)我国现行的增值税采用的是生产型增值税，这对煤层气勘探开发的资本密集型投资不利。目前，世界上有3种类型的增值税:生产型、收入型和消费型。大多数国家采用的消费型增值税。由于生产型增值税购买固定资产的税收不能抵免，故对资本密集型产业有负面影响，对煤层气的上游投资者而言增加了生产成本。
(3)现行煤层气税收优惠政策，未涉及企业是否抽采煤层气和抽采以后的利用程度高低等没有明显的差别对待，从而不利于鼓励煤炭企业抽采煤层气的积极性。
(二)补贴政策评价
由于煤层气产业初期投资高、风险大、回收期长，国家在鼓励煤层气产业发展的初期阶段，需要对煤层气企业进行补贴，即对煤层气企业销售煤层气产品直接给予价格补贴。而补贴的多少主要取决于我国政府的财政补贴能力。
自1994年以来，我国财政收入增速超过GDP实际增速，我国财政实力不断增强。2007年财政收入增速高达32%，实现盈余707亿元(图8－2)。煤层气的开发利用具有正外部性，即具有社会效益和环境效益。因此国家在有财政补贴能力的情况下，应给予煤层气价格补贴。
从第七章煤层气产业化实证分析可以看出，煤层气的定价是煤层气产业化的关键。目前，山西沁水盆地煤层气补贴政策是:国家对1m3煤层气补贴0.20元，山西地方财政补贴0.05元，即1m3补贴0.25元。煤层气的销售价格与天然气持平(1.20元/m3)。若没有国家的财政补贴，400×104m3/d产能规模的煤层气开发项目的售价就会下降20%以上，那么其内部收益率只达到8.94%，远低于石油天然气行业的基准收益率。另外，两个方案均是按国家现行财税政策分析的，如果国家对煤层气产业不实行增值税先征后退的政策，即增值税为0的税收优惠政策，两个项目内部收益率就会大大下降，尤其是400×104m3/d产能规模的项目，由于没有达到规模经济，抵御市场风险的能力低，在没有国家税收扶持的情况下，就会处于亏损状况。因此，为鼓励煤层气产业发展，在其产业化初期，政府要实施补贴政策。

图8－2 国家财政收入增速与GDP实际增速［155］