会计集中核算存在的问题

　　一、问题与成因

　　实行会计集中统一核算后，能按照“诚信为本，操守为重，坚持准则，不做假账”的要求；从制度上保证各项财政资金安全、有效，防止收支不入账、应缴不缴、坐支挪用等现象，保证了政府采购、“收支两条线”制度的顺利实施。但在探索会计集中统一核算过程中，如何建立与社会主义市场经济相适应的公共财政体系，使其日趋完善和发展，面临不少急需值得研究和解决的问题。主要表现在：

　　（一）立法建章严重滞后。目前，各地实行会计集中统一核算改革的依据是二○○○年九月财政部、监察部印发的《关于试行会计委派制度工作的意见》，文件中提到“会计委派制度”，但没有这个制度的具体内容。而在会计集中统一核算的实践中，都是在《会计法》等相关法规制度中“东拼西凑”，这样势必增加会计集中统一核算的难度。据统计，全国实施会计集中统一核算改革的市县已有50%左右，陕西、海南等省覆盖面达100%，许多地方如湖北省的沙市（荆州市）、湖南省的湘潭、我省的金华等的实践表明，他们的改革取得了显著的成效，显示了旺盛的生命力。但问题是我们至今还没有看到国家统一对“会计集中统一核算”立法，或者说是规章制度，致使会计集中统一核算的地位没有法律保障，行使会计集中统一核算职责缺乏必要的法律手段，严重影响了会计集中统一核算的成效。

　　（二）财务软件不尽人意。目前，各地会计核算中心应用的软件按照会计集中统一核算的要求，不同程度地存在着不足之处，主要表现在：一是预算指标管理难控制。由于软件公司在研究开发时，立足于企业的财务管理，只局限于现金流量控制，而对于行政事业单位的预算会计来说，既要对预算指标的有效控制，又要对现金流量的合理限制；二是会计信息反馈不灵活。地方政府的领导、人大、财政等都要实时掌握各行政事业单位的预算执行情况或会计信息，现在应用的财务软件却只能提供上一个月的会计信息，而即时的会计信息反馈就力不从心了。特别是“从源头上预防和治理腐败，规范会计基础工作，提高会计信息质量”的工作要求下，有关领导和各职能（执法）部门及各预算单位更需要一个反馈及时、灵敏的会计信息系统。

　　（三）统一核算亟待规范。会计集中统一核算是以统一核算为手段、集中资金为基础、加强财政资金收支管理为目标的一种财政管理模式。其基本模式一般是指在不改变单位内部理财机制、资金支配权和财务管理职能的情况下，取消单位现有的银行账户，由财政部门统一在银行开设账户，集中办理资金支付结算、统一发放工资、集中进行会计核算、集中管理会计档案和统一财务公开。 因此，实行会计集中统一核算后，虽然预算单位的财务管理、财产管理、理财机制、年度预算收支计划的编报等都没有改变，但是会计核算职能和资金的管理权移至会计核算中心，从而，最大程度地约束了单位的支出行为。这样，难免会出现不协调的地方，主要表现在：一是缺乏规范的预算管理基础，部门预算工作尚未到位；二是缺乏可行的、统一的经费开支标准；三是缺乏监督和制约机制。

　　（四）组织机构有待加强。目前，各地会计核算中心的机构名称不规范、福利待遇不高和隶属关系断层是最突出的问题：一是机构名称不统一。有的称预算会计核算中心，有的叫财务核算（结算）中心或行政单位会计核算中心，也有的称机关会计核算中心，总而言之名称是五花八门，还有些县（市）财政局在会计核算中心增挂一块核算科或结算科的牌子；二是机构设置不一致。会计核算中心的级别不一，有的是独立的副科级事业单位，有的把会计核算中心作为财政局的内设科室；三是福利待遇不乐观。会计核算中心与财政局的行财、农财、经建、社保等科（处）室同样是财政预算的执行机构，但福利待遇却完全不一样，因此，福利待遇是会计核算中心的热点问题，若不正视、引导和解决好这个问题，必将会带来一些消极因素；四是隶属关系不明确。目前，省、市、县相继建立了会计核算中心，但上下级会计核算中心既没有存在隶属关系，省、市编委在批复建立省、市会计核算中心时，又没有赋予指导下级会计核算中心的职能。因此，各地在建立会计核算中心的过程中，都是“摸着石头过河”。

一、会计集中核算对审计的影响

（一）有利影响
1、集中核算加强了会计核算，强化财政、会计的监督职能， 提高了行政事单位的会计信息质量，有利于降低审计风险，提高审计效率。
2、会计核算中心信息库集中了大量行政事业单位的会计资料和信息，审计部门只需投入较少的审计成本即可比较全面了解各单位财政财务收支主要情况，有利于确定审计对象和审|计重点，也有利于进行宏观分析和全面评价。
3、集中核算削弱了单位的支出执行权，加大了收人监督权，有利于落实“收支两条线”的政策。推动政府采购范围的扩大，杜绝了自行采购行为；有效地防止收入缴库过程中的“跑、冒、滴、漏”现象，使各项收入能及时、全额地缴存到专户。
4、对于以往审计中的界限模糊的问题，能够进行清楚、准确的定性。其最直接的表现就是对“小金库”的认定，各行政事业单位除规定允许保留的账户和资金外，其他的账户和资金均}应视为“账外账”、“小金库”。
(二)不利影响
1、由于审计部门与被审计单位之间增加了会计核算中心，核算中心与被审计单位可能就一些会计责任问题相互推诿，这将进一步加大会计资料的提供、具体事项问询、违规问题的责任界定等工作的难度。
2、国家未出台统一的“会计集中核算”立法或规章制度，各地依据的仅是2000年9月财政部、监察部印发的《关于试行会计委派制度工作的意见》，而该文件中没有对诸如会计资料对外提供主体之类的问题做出规定，现行的审计准则也未能涵盖此类问题，这将造成诸如会计资料承诺主体、签证义务履行主体不明等问题的产生，不利于审计实践工作的开展。
3、为逃避核算中心的会计监督，一些单位违规违纪行为若“下沉”二、三级预算单位和外移协会、学会等其他关联单位现象的出现，必将加大审计查处的难度。
二、审计针对不利影响应采取的应对措施
笔者认为，会计核算中心成立后虽然多了一道财务监督环节，但它并不能代替审计，更不能认为实行会计集中核算后对：行政事业单位的审计监督职能就可以弱化，而应当增强行政事业单位的审计意识和做好行政事业审计的责任意识，提高行政事业审计工作的主动性，进一步强化审计监督。实行会计集中核算后，行政事业单位审计任务不会发生数量上的变化，但审计的内容、重点、方式方法等要根据实际情况进行调整。具体做法如下：
1、规范审计操作程序。各单位是审计通知书的主送单位，负责提供资料和承诺、签证；会计核算中心承担着各单位的会计核算职责，必须积极配合审计机关对各单位的审计；审计通知书同时抄送会计核算中心，被审计单位据此向核算中心领取本单位会计资料，提供给审计组。
2、积极改进审计方法。会计集中核算后，随着审计重点的调整，审计方法也要相应作改进，除审查由核算中心提供的会计报表、账册、凭证等资料外，更要注重外围调查、延伸审计、追踪审计、实物清查等工作。
3、适时调整审计重点。实行会计集中核算一定程度上加强了对财政财务收支的监督，规范了会计核算，审计重点应随之有所调整，要加强对核算中心会计监督的薄弱环节进行审计监督。为此，应主要从以下几个方面着手：
(1)审查预算外收人和其他收入的入帐情况。由于核算中心工作人员专业业务水平和信息不足，因此对预算外收入的数目、如何控制等问题暂时没有行之有效的方法，所以审计时应}对此予以重点关注。
(2)审查实物资产管理。由于核算中心与资产使用部门之间存在空间上的隔离，核算中心对资产管理若没有有效的控制手段，容易导致资产帐实不符、重复入帐等情况。
(3)审查专项资金使用。核算中心对原始单据主要审核其合法和有效性，但对其所代表的业务的真实性审核能力相对欠缺，所以容易出现非专项支出也被列人专项支出，导致专项资金被挤占和挪用。
(4)审核往来账款的真实性。核算中心对部分往来款项特；别是历史遗留下来的往来款项不是很了解，所以审计人员对往来款项必须重点审核。
4、合理界定违规违纪的法律责任。被审单位财务收入的真实性、合规合法性以及财务支出的真实性应由被审单位负责；会计核算业务的正确与否应由会计核算中心负责；财务支出的合规性、合法性以及有关原始凭证的真假应由被审单位和会计核算中心共同负责。对审计中发现的违规问题，审计机关应根据实际情况，按照“实事求是、区分责任”的原则，对核算单位和会计核算中心应当承担的法律责任进行合理界定。
5、不可忽视对会计核算中心的审计监督。与以往的财政财务收支审计相比，会计核算中心审计在审计内容、审计对象和审计方法等方面都有所不同。为此，审计确定了以内控测试、岗位流程检查为主，会计资料审计为辅，核算中心审计和集中核算单位延伸调查相结合的方法。具体实施过程中更多地运用观察法和查询法。实践证明，以下方法比较适用和有效，具体做法如下：
(1)检查会计核算中心建立及运行情况。①纳入中心核算单位和资金范围，检查中心与纳入核算单位之间的责任关系是否明确，主要检查中心是否存在有职无权、有职无责的情况，中心和集中核算单位对违规核算事项各自应承担的责任是否明晰，有无相关责任界定文件和制度；②中心集中资金的规模及分户核算、日常管理情况，主要检查所集中资金的数额及性质，资金安全、完整情况，银行支票帐户预留印鉴管理情况；③检查中心内控制度情况，是否制定了核算操作程序、内部业务流程、工作制度和岗位职责执行情况如何；④中心自身年度财政预算执行情况，财政预算经费的保障情况及独立性。
(2)检查会计核算中心的职责履行情况。①是否按规定对各单位分账套进行核算，编制的会计报表是否合法、合规、及时、完整、公允地反映了单位的财务状况；②专项资金和往来款的核算是否清晰，明细核算能否满足各单位财务管理的需要；⑧中心对各单位开支审核把关情况；④核算中心人员变动时会计资料的移交和保管情况；⑤核算中心有无要求各核算单位制定财务审批制度，并是否按该制度执行。
(3)延伸调查集中核算单位。①抽查资金量大、有代表性的已纳入集中核算的单位，调查资金使用的控制情况，检查是否存在削弱财务管理情况；②纳入中心核算单位账户清理、会计移交工作是否及时完整，手续是否完备，有无转移隐匿资金现象；⑧会计集中核算相关配套政策规定执行情况。

摘自《审计月刊》2006年7期