纳税评估是否应该写入税收征管法

　　前不久，国务院法制办就《 人民共和国税收征收管理法修正案（征求意见稿）》向全社会公开征求意见，引起了众多纳税人和学者的关注。其中，对纳税评估能不能写入税收征管法，引发诸多争议。　　支持者认为，纳税评估作为税源专业化管理的重要环节，应当写入税收征管法。从立法层级来看，《纳税评估管理办法（试行）》只是国家税务总局印发的规范性文件，依据部门规范性文件来作出具体行政行为，法律效力低，极易引发纳税争议。因此，将其提升为法律，有利于税务机关进一步依法行政，推进纳税评估工作，促进纳税遵从。　　从实践来看，自国家税务总局2005年印发《纳税评估管理办法（试行）》以来，纳税评估已成为税务机关强化税源管理、降低税收风险、优化纳税服务的一项重要措施。特别是自以加强税收风险管理为导向，以实施信息管税为依托，以实行分类分级管理为基础，以核查申报纳税真实性、合法性为重点的税源专业化管理以来，税源管理的全过程体现了风险管理理念，这就需要通过建立风险预警指标体系和评估模型及风险特征库，采取纳税辅导、纳税评估、税务稽查等应对措施，来促进信息管理，提高税收征管效率。因此，纳税评估作为税务机关日常管理的一个重要环节，理应和税务稽查一样在税收征管法中得到明确。　　反对者则认为，纳税评估只是税务机关一项内部管理制度，不应当写入税收征管法。《纳税评估管理办法（试行）》明确，纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断。可见，纳税评估只是一个判断，是税务机关采取进一步征管措施前的管理行为，对纳税人而言不具有实质性的影响。同时，《纳税评估管理办法（试行）》还明确了纳税评估分析报告和纳税评估工作底稿是税务机关内部资料，不发给纳税人，不作为行政复议和诉讼依据。由此可见，纳税评估对纳税人尚未产生具有法律意义的行政行为。　　从实践来看，税务机关将纳税评估作为一项管理制度，将判断为高风险的评估报告作为稽查选案的一个重要来源，将判断为低风险的评估报告作为税源管理部门的管理事项，并建立了相关的评估考核体系。因此，纳税评估只是税收征管过程中的一个内部流转过程，只需要通过内部流程来进一步明确和规范，无需上升到法律层面来明确。　　笔者认为，纳税评估是否应写入税收征管法，关键取决于其在税收征管中的地位和作用，取决于是否符合税收征管法的立法原则。　　首先，随着新一轮征管改革的逐步推进，纳税评估的定位也在发生变化，国家税务总局重新规范的税收征管基本程序，包括申报纳税、纳税评估、税务稽查、强制征收、法律救济五个方面，将纳税评估确定为其中重要的一项。同时，在以风险管理为导向的税源专业化管理模式下，纳税评估还承担了风险应对的重要任务，可以说征管改革将纳税评估工作已经提升到了一个新的高度。　　其次，纳税评估的过程虽然对纳税人不产生法律意义的影响，但《税务行政复议规则》第三十七条规定，只要税务机关作出的具体行政行为对申请人的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。因此，纳税评估作为一项管理和服务措施，极有可能会对纳税人的权利、义务产生不利影响，从而导致复议和诉讼的可能。　　再次，根据税收征管法立法原则，纳税评估虽然作为一项内部管理制度，但其有利于帮助纳税人自查自纠涉税问题，降低税收违法风险，同时也有利于税务机关加强信息管税能力、降低税收执法风险、减少税款流失，提高税收征管的质量和效率。　　基于此，笔者认为，纳税评估应该写入税收征管法。不过，考虑到当前评估制度尚未完善，评估工作的定位尚未明晰，纳税评估工作程序和后续处理尚存在瑕疵，一些地方评估和稽查的职能尚未完全厘清，个别地方存在依据税收任务实施纳税评估以及评估部门和稽查部门争夺税源的情况，还有必要对纳税评估进一步加以规范。对此，税务机关应当进一步探索实践纳税评估新思路、加强制度建设、培养建立评估专业团队，确定考核机制，切实提高纳税评估水平，并建立完善的纳税评估工作体系和质量标准。等时机成熟时，再将纳税评估写入税收征管法。