历史上的分税制改革及其经验和教训

　　1、唐代三分制是 封建社会分税制的萌芽。
　　唐代从安史之乱以后，国家财政由原来高度集中的统收统支体制划分为国家财政和地方财政，二者之间在国家税收上采取了上供、留使、留州的三分制。
　　经验教训： 封建社会统收统支的高度集中的财政体制占有绝对优势的情况下开了分税制的先河，成为 历史上财政体制的第一次改革，无疑是一种创新和进步。
　　2、清末预备立宪时期分税制改革改革 。、
　　经验教训：财政混乱，筹款措施收效甚微。财政改革的主要措施——分税制和预决算。
　　3、北洋时期的分税制改革。
　　经验教训：国家税种在财政收入中所占比重大，地方税种在财政收入中所占比重小
　　4、国民政府初期的分税制改革
　　经验教训：加大了地方财政的收入。将田赋、契税、牙税、当税等都划归地方，加强了地方收入。采取独立税制，取消附加税制。
　　5、国民政府中后期分税制改革
　　①完成了三级财政的分税制财政体制
　　②奠定了 历史上的县级财政的地位
　　经验教训：这次划分的最大不足是把田赋附加作为县级税收中的一个部分，这是导致后来财政混乱，阶级矛盾加剧的主要原因。
　　6、1994年的分税制改革 ：①划分事权②划分收入③税收返还④原包干体制有关事项的处理。
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1994年前后进行的财税体制改革，是制度性和历史性的重大改革。它理顺了国家与企业、中央与地方的分配关系，建立了适应 特色社会主义市场经济发展的财税制度体系框架，形成了持续规范的财政增收机制，可谓30年财税改革的高峰。
我1990年初至1996年末在财政部工作，先后任财税体制改革司副司长和税政司司长，直接参与了1993年准备、1994年进行的国家与企业分配关系改革、工商税制改革和分税制财政体制改革的全过程。其中，分税制改革对增强国家财政实力和宏观调控能力尤为重要。在当前政府应对危机的背景下，这项改革的往事尤其令人回味。

分税之由
党的十一届三中全会以后至1992年，为适应经济体制转轨需要，以对地方和企业放权、让利、搞活为主线，形成了两个包干体制。一是企业承包制，国家与企业的分配关系改革；二是财政包干制，中央与地方的分配关系改革。
国家对地方放权让利的财政包干制，扩大了地方权力，增加了地方财力，激励了地方发展经济的热情，在改革初期的经济社会条件下发挥了积极作用。同时，也有负面效应：一是不规范、不稳定；二是过度强化了地方利益，形成地区间的市场分割，阻碍了全国统一大市场的形成，影响了经济结构和发展；三是造成“两个比重”不断下降——因地方减免税政策自主权过大，加上企业承包制的负面作用，导致财政收入占国内生产总值的比重逐年下降；在收入增量分配方面，地方多了、中央少了，中央在全国财政收入中的比重越来越低，严重弱化了中央的宏观调控能力。
从上世纪80年代末到90年代初，就发生过中央财政向地方财政多次“借钱”的无奈之举。当时担任财政部部长的王丙乾说，“我现在穷得只剩下背心和裤衩了”；1992年，在他之后上任的刘仲藜则说，“我连背心都没有，只剩下裤衩了”。1993年，时任国务院常务副总理的朱基对刘仲藜说：你这个财政部长真是囊中羞涩呀！这一时期，国家在少数地区和企业中进行过“分税制”财政体制改革试点，但没有得到社会各方的普遍认可。
1992年春天， 同志南巡，吹响了新一轮经济体制改革的号角。当年秋天，党的十四大召开，针对财税体制改革提出了要“统筹兼顾国家、集体、个人三者利益，理顺国家与企业、中央与地方的分配关系”两条主线，指出了相应的解决办法，即“逐步实行‘税利分流’和分税制”，明确了财税改革的方向和任务。

何谓分税
分税制改革，狭义上是中央和地方财政分税制度，广义上是理顺中央和地方分配关系的改革，包括分税制和转移支付制度，是解决各级政府间财政分配关系的制度。
分税制改革的指导思想是：正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长；合理调节地区之间财力分配；坚持统一政策与分级管理相结合的原则；坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。
分税制改革的具体内容，可以用六个词来概括：“分权、分税、分机构”，“返还、挂钩、转移支付”，前三个是改革的主体内容，后三个是辅助措施。
“分权”定支出，是划分、明确中央和地方政府的事权，相应确定财政支出范围。
“分税”定收入，是按税种划分各自的财政收入范围，将全部税收划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税。
“分机构”建体系，是将原一套税务机构分设为国税、地税两套税务机构，分别负责征收中央收入和地方收入，建立了相对独立的地方财税工作体系。
税后“返还”的目的，是实现改革方案“保存量，调增量”的原则，确保地方既得财力。将实行“分税”办法后，1993年中央从地方净上划的消费税全部和增值税75％部分全额返还给地方，并以此作为以后中央对地方税收返还的基数。
系数“挂钩”的作用，是使中央给地方的税收返还数与中央实得“两税”（增值税和消费税）的增长同向不同步。既让地方税收“返还”是增长的，又逐步提高中央收入占财政收入的比重。1994年后税收返还数额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税平均每增长1％，中央财政对地方的税收返还增长0.3％的系数确定。
“转移支付”是确保分税制改革成功的重要保障措施。中央通过分税制集中的财力，不断加大对落后地区的转移支付，能缓解区域经济社会发展的不均衡，促进地区间协调发展和 民族大家庭的和谐与安定。

创造“挂钩”
在分税制的三项辅助措施中，“挂钩”是一项创造。它是怎么提出来的？这里面有个小故事。
在1993年8月初，北戴河会议头两天的一个晚上，刘仲藜、项怀诚与谢旭人、姜永华和我，还有地方预算司的一两个小伙子，一起研究分税制方案，大家都认为税收返还应该是增长的，这样问题就集中到如何确定税收返还增长量上。
在80年代实行财政包干制时期，中央财政对少数民族地区实行过年增长10％的财政补助政策，几年下来因中央收入年增长率不过5％左右，无法承受，就取消了这个政策，变为定额补助。对此，少数民族地区意见很大，要求中央予以调整，恢复补助递增的办法。但当时财政部尚未找到解决这一矛盾的办法，拖了下来。这与分税制设计中遇到的“返还”是定额、“死面”的，还是增长、“发面”的，是同一个问题。
如何解决这一难题呢？我提出了一个“挂钩”的方法，并在小黑板上画了一个示意图，其核心是将给地方的“税收返还”的增长率与上划中央“两税”的增长率挂钩，将地方“税收返还”的增长率控制在中央“两税”的增长率之下，确定一个系数。讨论中，大家又提出可以与上划中央“两税”增长率挂钩，也可以与全国“两税”或其他指标的增长率挂钩。具体系数，最初的建议是1∶0.5，财政部向会议汇报时提出过1∶0.3，经讨论，会议最后定的是1∶0.3。
这个方法乍一看并不稀奇，但仔细算一下就会发现，返还地方的增量在总增量中的比重逐年递减。这不仅是因为两个增长率是一大一小，更因为两个分母除第一年是一样的，以后却是不一样的，且大小差是不断地扩大的。“系数挂钩”这个技术方法，破解了分税制方案设计中税收返还必须同时满足“分税”、“存量不动”、双方都是“发面”、中央比重应不断加大等四项约束条件这一难题。

基数博弈
1992年9月3日中央常委会通过财税改革方案后，信息传播很快，一些地方反应强烈，主要便是针对分税制方案，认为这个方案比较“紧”，并有一定的抵触情绪。主管此项改革的基同志果断决定，立即带领中央各有关部门负责同志赴地方，与地方党政要员对话，宣传改革意义，说明改革方案，听取意见，改进完善。
从1993年9月9日到11月21日的74天时间，基同志亲自带队，先后分十站走了海南、广东（广州、深圳）、新疆、辽宁（沈阳、大连）、山东（青岛）、江苏、上海（浙江）、北京、天津、河北等17个省、市、自治区（包括计划单列市）。而最关键的一站是广东。
广东的财政包干体制运行力度一直较大，对地方经济作用也大，因此对分税制的理解有些吃力。头两天他们明确要求继续实行包干制，经反复解疑释惑，他们开始认真考虑，但提出了两个要求：一是基数问题，方案是以1992年为基数，广东省提出要以1993年为基数，主要理由是1993年全省经济和财政增长快，符合中央保既得利益原则；二是希望原有对企业的减免税政策保留几年或取消后，增加的税收几年内不参与体制分配，留在地方。后面这个要求北京方面做了让步，同意五年内留给地方。争议最大的是基数问题，刘仲藜部长和我们工作层（谢旭人、姜永华等）都不同意以1993年为基数，主要原因是财政从未以也不能以未发生的数字为基数，担心地方在数字上弄虚作假，会产生极大的不规则行为。
为了缓解矛盾，我曾提出即便以1993年为基数，也应该按照1993年1月-9月的实况换算为全年数据的建议。
但是，为了最大限度地争取地方对改革的支持，基同志同意了广东省的要求，把1993年的收入数作为基数。
确定以1993年为基数后，带来了各地与中央在1993年后四个月的争基数和1994年的保基数的“博弈”。1993年后四个月的地方财政收入急剧上涨，分别比上年同期增长约60％、90％、110％和150％，带动全年地方税收增长了50％多。1994年1月，税收同比增长60％，以后几个月同比增速不断下降。
为防止全年税收出现负增长的情况，财政部在1993年春天紧急召开会议研究对策。在对1993年“查基数挤水分”与采纳翁礼华同志的“同心同德向前看”两种对策之间，最终选择了后者。确定了以各省1993年“两税”增幅的三分之一为本省1994年“两税”增长目标，完不成的扣减返还基数，完成的按1∶0.3正常返还，超额完成的按1∶0.6奖励返还。财政系统用自己的这一超常智慧，缓释了自己经手制造的“超常基数”的后遗症。

改革无止境
1993年12月25日，国务院最终发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年1月1日起在全国施行。
从1993年到2007年，全国财政收入增长了10.8倍，年均增速19.3％；全国财政收入占国内生产总值的比重，也由1993年的12.3％提高到20.6％，大大增强了国家财政实力。同时，中央调控能力显著提高，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22％提高到2007年的54.1％。中央对地方的财政转移支付快速增长，为中央调节地区间的利益差提供了有力的支撑。2007年全国地方本级支出的37％，其中中西部地区本级支出的54％，来自中央财政的转移支付，终结了中央向地方“借钱”的历史。
当前，改革省以下政府间财政分税体制和完善地方收入体系等新的改革，都在酝酿准备之中。
实践无止境，改革创新无止境，财税体制改革将继续伴随和推进 社会经济的科学、健康、持续发展。■

1994年的分税制改革，按照分税制改革方案，中央将税收体制变为生产性的税收体制，通过征收增值税，将75%的增值税收归中央,而地方只能获得25%的收益。中央政府负责国防、外交、转移支付、战略性开发等预算开支,而地方政府则负责提供普通教育、医疗等公共服务。

弊端：首先，分税制改革没有做到事权与财权的科学统一，中央政府税收比重过高，地方政府缺乏可持续发展的财政汲取能力。绝大多数地方政府将增加财政收入的目光投向土地开发方面，导致土地价格不断上涨。其次，分税制改革增加了增值税，并且从生产环节设计增值税具体规则，出现了大量的税收征管漏洞。第三，分税制改革重点在征税比例划分，而没有考虑到公共产品投入的需要，这就导致我国在公共产品配置方面出现了严重的权利义务不对称现象。由于事权与财权划分不科学,导致中央政府在教育、医疗、住房等领域的宏观调控始终难以发挥作用。第四，分税制改革是以1993年各地经济总量为基础确定分税比例的，没有充分征求各地意见，更没有在全国人大常委会广泛讨论，在程序上存在问题。

经验
一是要把组织实施过程放在重要位置。有关部门要把中央改革方略层层分解为实施策略和步骤，并艰苦细致地去落实。否则，即使改革方案制订得多么好，也会变成一纸空文。有些改革没有实现预期目标，很多时候不是方案本身有问题，而是组织工作没有到位造成的。特别是要注意及时有效地解决利益攸关方的问题。
二是我国地域辽阔，各地条件差异很大，区域经济不平衡，各个行业千差万别，需要制订一套统一的、科学的改革方案，但必须在实践中不断完善方案，并且要在不影响总原则的前提下，处理好整体与个别、普遍与特殊的关系，实现方案与实际的有机结合。必要时，要采取过渡性措施，确保改革方案具有较强的可行性和可操作性。
10多年过去了，实践证明财税改革是成功的。这一点已毋庸置疑。但是，我们也要看到，财税制度仍有许多需要完善之处。这一方面是由于当时存在种种客观原因，有些改革内容没有提出，有的改革没有一步到位，有的改革作了调整；另一方面是形势不断发展，14年过去了，情况有了很大变化，需要对制度作出进一步的修正。
今后财税改革的方向在哪里？ 同志在党的 报告中的一段讲话指出了今后财税改革的方向：围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系，深化预算制度改革，强化预算制度改革，强化预算管理和监督，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务的能力。我想，这些就是财税改革的目标和要求，是我们近期、中期需要为之奋斗的。

分权为主的分税制
这种类型以德国、原南斯拉夫为代表，其特点是： (1)三级政府，三级预算，相对独立。中央(联邦)、州和地方政府各有一定税权、分税分管。税法由联邦议会统一立法，具体条例、法令由财政部制定，但地方政府有一定的机动权，如规定起征点、加成减税、开征某些捐税等。联邦、州和地方三级税务机构只有工作关系，没有统属领导责任。 (2)共享税是主体，税种分为各级政府的固定税和共享税两大类。作为共享税的是几个大税种，包括个人所得税、公司所得税、增值税、营业税等。共享税收入占全部税收总额的70%。固定税都是一些小税种。联邦政府的固定税种主要是关税，州政府的固定税种主要是财产税，地方政府的固定税种主要是土地税等。各级政府的固定税加上分得的共享税，占全部税收总额的比例分别是：联邦48%，州34%，地方13.6%，欧共体抽3%。在这些国家，虽然联邦政府规定，经济发达的州要支援经济条件较差的州，以求平衡，经过支援和协调仍感财源不足的，联邦可从增值税分成比例中拿出1.5%给予补助，但主要还是要求严格贯彻“一级政府、一级财政”，自求平衡的原则。这种分成分税制能较充分地发挥各级政府理财办事和推动市场自由竞争的主动性和积极性，有利于宏观管理。
集权与分权相结合的分税制。
这种类型以美国、日本为代表。此类国家在沿袭各自历史传统和信奉的经济理论的基础上，形成了大致相同的分税制特点。 主要包括： (1)有比较完善的中央和地方两个税收管理体系。美国建立了联邦、州、地方三级税收管理体系。联邦以个人所得税、社会保障税、公司所得税为主，各项税收约占税收总额的60%左右；州以销售税等为主，各项税收约占税收总额的25%；地方以财产税等为主，各项税收约占税收总额的15%左右。日本建立了中央、都道府县、市町村三级税收管理体系。中央税有所得税、法人税等26种，各项税收约占税收总额的63%；都道府县税有居民税、事业税等15种，各项税收约占税收总额的16%；市町村税有居民税、固定资产税等17种，各项税收约占税收总额的21%。这种税收体系，既能使中央有较强的宏观调控能力，又保证了地方政府的经济自主权。 (2)有比较灵活的中央财政对地方财政的调控措施。美、日两国地方政府虽然都有自己的税收来源，但由于社会公益事业等支出庞大，仍然入不敷出，需要中央政府给予补贴。对此，美国是通过转移支付进行弥补的。美国的转移支付，主要包括中央对地方的专项补助和非专项补助，与此相应，地方得到的补助金包括联邦补助金和州补助金，一般来说，联邦和州补助金占地方预算收入的76.5%。日本实行的是包括下拨税、让与税和国库支出金的分税制。从性质上看，下拨税类似非专项补助，让与税类似专项补助，国库支出金则类似委托支付。一般情况下，通过接受补助，地方政府的收入反而占税收总额的60%以上。综合上述，两国通过转移支付制度将中央和地方三级财政联结成了一个共同的利益整体，补助金制度是中央政府监督和调控地方政府经济活动的一个重要手段。 (3)有比较健全的税收管理体系。美国三级财政体制中、联邦、州、地方政府都有自己相对独立的征税制度。联邦税法由国会制定和修改，州和地方政府也都有独立的课税权。三级政府三 分税制
套税务机构，各司其职，互不干预，没有领导关系，只有业务联系。日本也实行三级征管制度，税收立法权归国会，地方税收，原则上只限“地方税法”中所列的法定税种，但经过自治区大臣批准，地方政府也可以新设法定以外的普通税。在机构上设有国税厅、国税局和税务署，三级税收分别征管，但上下有监督和指挥的关系。可见，美、日两国因国情的差异，分税制也各具特色。 经济发展水平较高的发展 家也多采取这种模式。

1994我国开始实施分税制财政管理体制。对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。

我国最早唐朝实行过分税制改革，称三分制。在安史之乱以后，国家财政有原来高度集中的统收统支高压分别为国家财政和地方财政，二者之间在国家税收上采取了上供、留使（节度使）、留州的三分制，其产生是 财政体制发展史的一个重要变化。
然后是清末预备立宪时期的分税制。由于财政严重恶化，中央地方政府入不敷出，筹款无果，采取分税。
北洋时期的分税制改革 家税种在财政收入中占比重较大，有地方军阀截留中央税款以自用，且名目繁多不统一，征税额度也不愿意，比较混乱。
国民政府时期同样由于财政匮乏严格划分国家和地方支出，1934年的分税奠定了 历史上县级财政的地位，但把天赋附加作为该级税收一部分，导致后来财政混乱。阶级矛盾加剧。42年加强国家财政，巩固县级财政地位，适应战争需要。
经验教训嘛，都是地方财政做大中央财政无力，中央要想收回财权就要首先承认地方的部分既得利益。但是地方的财权要给，更要规范税种，起码税基和幅度的税率，不能乱来，也就是说地方财权可以有但是不能太大。够地方开支就好，否则地方私立名目征税反而违背初衷，百姓税负也更重。所以同时要做好转移支付等一系列的配套措施。

仅供参考

分权为主的分税制
这种类型以德国、原南斯拉夫为代表，其特点是： (1)三级政府，三级预算，相对独立。中央(联邦)、州和地方政府各有一定税权、分税分管。税法由联邦议会统一立法，具体条例、法令由财政部制定，但地方政府有一定的机动权，如规定起征点、加成减税、开征某些捐税等。联邦、州和地方三级税务机构只有工作关系，没有统属领导责任。 (2)共享税是主体，税种分为各级政府的固定税和共享税两大类。作为共享税的是几个大税种，包括个人所得税、公司所得税、增值税、营业税等。共享税收入占全部税收总额的70%。固定税都是一些小税种。联邦政府的固定税种主要是关税，州政府的固定税种主要是财产税，地方政府的固定税种主要是土地税等。各级政府的固定税加上分得的共享税，占全部税收总额的比例分别是：联邦48%，州34%，地方13.6%，欧共体抽3%

古代税收集中于分权与集权，确保中央的集权，地方也有相对安定
教训是：1 税收应取之于民，用之于民
2 税收应注意处理好中央财权与地方财权的分配
3 一些对国家稳定构成影响的部门，税收必须国有（如，盐铁）
----或许你觉得这个答案有拍马屁的嫌疑，但用于考试绝对没错