如何加强备案减免税后续管理办法

当前减免税管理中存在上述问题的主要原因不外乎两个方面：一是纳税人方面，出于企业价值最大化的追求，受利益的驱使和市场竞争的影响等，千方百计获取国家减免税，以增强自身实力，积累竞争资本，取得超国民待遇利益。二是税务机关方面，由于征管量大面广，人员综合素质参差不齐，管理方法和手段落后，思想认识不到位，地方经济利益的制约等，人情、关系减免税等不规范减免现象时有发生，减免税管理中的缺位问题较为突出，影响着税收优惠政策的最终贯彻落实，削弱了国家利用税收优惠政策的调控作用。
　　随着国家税收优惠政策的不断调整和完善，相关税收减免管理办法相继出台，其政策的税收杠杆作用尤显重要。如何不断强化减免税管理，提高减免税管理的质量和效率，正确贯彻和实现国家税收优惠政策的调控意图和目标任务，促进我国经济社会（包括各级地方经济社会）又好又快地发展，已成为各级税务机关税源管理中的当务之急，亟待采取有效措施进一步完善和加强减免税管理，以堵塞税收征管漏洞，防范执法风险，发现政策执行中的不完善之处而加以不断调整和完善。
　　（一）进一步提高税收减免管理办法的法律级次，提升其法律效力。
　　税收征管法明确规定了税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制订的行政法规的规定执行。而我国从1994年税改至今，多次对减免税政策进行了清理调整。但不可否认的是，我国仍然没有一个完整的减免税立法机制及其管理机制。许多减免税政策散见于各类文件之中，有的已完全不适应变化发展了的市场经济形势，甚至制约着社会主义市场经济的进一步发展。而且我国的税收优惠政策的法律级次和地位也很低（除外商投资企业和外国企业所得税法明确的税收优惠外），大多数为部门规范性文件，上升到法律、法规层次的不多，一定程度上削弱了税收优惠政策的执行力度和政策效应，也给减免税管理带来了很大的执法难度。2005年10月1日起实施的《税收减免管理办法（试行）》是我国第一部较为完整、规范、统一的专门针对减免税管理的税收规范性文件。但由于其法律级次低于法律、法规、规章，而且法律上也没有明确授权国家税务总局制订减免税管理办法，给办法的执行带来一定的法律问题，执行效果大打折扣。尤其是随着内外所得税法的正式合并，更需要更高法律级次的税收优惠法律、法规来统领我国的减免税工作，以充分实现国家产业政策的导向和鼓励环保降耗等政策意图，从而不断发挥作为国家收入主要来源的税收应有的调节经济的杠杆职能和作用，以不断有效地规范我国的税收优惠管理行为，提高税收优惠管理的质量和效率，实现征纳双赢的和谐税收目标。
　　（二）建立健全执法与服务并重的税收宣传机制，不断提高纳税人的依法减免意识，规范减免税税收财务核算管理
　　现行税法明确指出：“纳税人可以依照法律、行政法规的规定书面申请减税、免税”，但减税、免税的申请须经法律、行政法规规定的减税、免税审查批准机关审批，地方各级人民政府、各级人民政府主管部门、单位和个人违反法律、行政法律规定，擅自作出的减税、免税决定无效，税务机关不得执行，并向上级税务机关报告。
　　作为减免税优惠主体的纳税人，应当在认真学习和掌握税收优惠政策的前提下，结合自身的实际经营情况，依法合理进行决策和筹划，依照法律、行政法规规定提出减免税书面申请，合法获得减免税主体资格，并依法进行税收财务核算，正确划分和核算征免税业务和经营多业的的收入，正确计算减免税额，不该享受的坚决不享受。一旦减免税条件发生变化，应当自变化之日起15日内及时向主管税务机关报告并于重新审查后执行。
　　作为减免税优惠政策执法主体的税务机关，应当积极广泛地宣传税收法律、行政法规，普及税收优惠知识，有针对性地采取多种形式无偿地为纳税人提供税收优惠政策相关咨询服务。税收管理员作为基层一线的具体执法者，更应加强与纳税人的沟通、交流，了解责任区内纳税人的真实经营情况和纳税人的政策需求，将国家的税收优惠政策及时、准确、无偿地送到纳税人手中，尽可能地减少因纳税人不知晓而造成的应审批未审批现象，实现国家的政策目标。同时，税务机关更应加强对减免税纳税人的辅导和管理服务力度，不断提高纳税人政策执行的自觉法制意识，提高减免税税收财务核算水平，促进减免税纳税人依法诚信享受减免税的良好社会氛围的形成。通过税务机关在规范执法基础上的优化服务，不断加大对减免税人的服务型管理水平，降低税收管理成本，构建和谐、信任的征纳关系，将国家的优惠政策真正深入地落实到位。
　　（三）不断强化减免税管理力度，建立健全减免税管理机制，加大减免税执法过错责任追究力度，切实提高减免税管理质量和效率。
　　众所周知，减免税管理是一项政策性很强的工作，因为它关系着国家政策能否正确贯彻落实到位，能否真正及时地实现国家的政策目标。同时，减免税工作也是一柄双刃剑。税务机关及其税收管理员作为政策的执行者，面临着多重考验和压力，既是一项权力，更确切地说是一种执法责任和风险。因此，不断提高税务机关及其税务人员的政策执行力，也就成为减免税管理工作是否到位的关键。
　　1、加强税源基础管理，严把减免税准入关。
　　现行税收优惠政策都有具体的限制条件，只有符合法定条件的才可以享受减免税。税务机关及其税收管理员应当不断加强责任区内纳税人的巡查管理工作，熟悉和掌握每个纳税人的税务登记信息与其实际经营情况，了解纳税人的主要经营业务，分析纳税人的财务核算健全情况，与同行业对比分析其税负及其利润水平，有无关联关系等情况。只有充分掌握纳税人的基本情况，才能对纳税人进行分类管理，哪些符合优惠政策条件应申请未申请，哪些不符合优惠政策条件申请待批准，哪些符合优惠政策条件不需申请审批已申请等等，从而能区别不同的纳税人将现行税收优惠政策正确落实到位，以尽可能减少执法偏差而导致国家税收流失或侵犯纳税人合法权益现象的发生。
　　税务机关应当加强对已申请减免税纳税人相关减免税事项的审核管理。首先要审核其减免税申请是否逾期。一般来讲，现行税收优惠政策都规定了减免税期限。纳税人应当在政策规定的减免税期限内，根据各地关于申请期限的具体规定，向主管税务机关及时提出减免税书面申请，附报齐全相应资料。对未按规定申请的，纳税人不得享受减免税。其次要审核申请是否符合法定条件，材料是否齐全。主要是审查纳税人的申请材料是否真实、准确、齐全。材料不详或存在错误的，是否按规定告知并允许纳税人更正，而纳税人是否按照要求提供全部补正材料。只有减免税材料齐全、符合法定形式的才可以受理申请。第三是要加强实地核实管理。主要是对申请材料的内容认为需要实地核实才能加以审批的，应当由2名以上工作人员按规定程序进行实地核查，并将核查情况记录在案。核查中应当对纳税人申请材料与其实际情况进行认真逐一全面比对，从而确认其是否符合减免税法定条件。对不符合减免税法定条件的或以隐瞒有关情况或提供虚假材料等手段企图骗取减免税的，一律不予受理审批，并按规定予以处理。
　　税务机关还应当加强对审批环节的管理。一是减免税申请符合法定条件、标准的，有权税务机关应当在规定期限内作出准予减免税的书面决定。二是对依法不予减免税的也应及时作出不予减免税的书面决定，并告知纳税人理由及享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。并应当自作出决定三日起10个工作日内向纳税人送达减免税审批书面决定。各级税务机关应当坚持审批环节的“两权”监督、集体审议原则。要根据“两权”监督要求，对减免税审批事项的受理、核查及审批环节实行分离，明确各环节的责任、标准、办结时间及工作流程，实行各环节的相互制约。对政策性强、情况复杂、条件认定有歧义的减免税事项，须经集体合议后办理。审批或上报意见应具体、明确，引用的政策依据应当合法、准确，不能超出政策规定或为规避审批风险而提出含糊不清或原则性的审批意见，也不能在批复减免意见之外，违反法律政策规定加以其他额外限制，导致侵犯纳税人合法权益，将本应属后续管理的事项通过审批环节人为设定限制条款来提前行使，从而防止以审批代管理现象的发生。对难以抉择或有风险的减免税申请，要严格按照规定及时组织实地核查，并准确作出同意或不同意的批复意见，而不能久而不决，影响审批工作效率，使基层无所适从。只有对减免税实行“严进严管”的审核把关机制，才能切实把好减免税入口关，正确执行好国家的税收优惠政策，将不符合减免税法定条件者拒之于门外，切实保证减免税审批管理的质量。
　　2、强化减免税税源巡查管理，严把减免税事中监管关
　　现行税法明确规定，税务机关和税收管理员应当对纳税人已享受减免税情况加强管理监督。而事中的动态全过程巡查监管能有效发现纳税人减免税政策执行中的存在问题，发现减免税条件变化后是否符合法定减免税条件等情况，能对发现的问题加以及时、正确的处理，既减少了税收执法风险，又能及时提醒纳税人按规定恢复纳税，减少不必要的税收风险，避免给纳税人造成不应有的损失，切实保护纳税人的合法权益。
　　主管税务机关及税收管理员首先要消除以审批代管理的不正确认识。虽然纳税人取得了减免税资格，但并不等于税务机关就可以放松对其的动态管理或不要管理。因为随着纳税人生产经营情况的不断发展变化，申请时的法定条件和法定项目随着时间的推移可能已不一定再符合法定条件或不全部符合法定减免项目。这都需要税务机关通过日常全过程动态管理去随时监控并采取相应的税收征管措施。既要督促纳税人及时、如实进行减免税申报，正确进行减免税税收财务核算；对减免税款有规定用途的，还要检查其是否按规定用途使用减免税款，并辅导和检查其对征免税业务和多业经营项目分别核算的正确性和规范性，防止混同享受减免税或错用减免税政策或不该享受而享受减免税政策。从而尽可能减少纳税人的税收处罚风险，也能有效地防止国家税收的流失。
　　其次，主管税务机关及税收管理员应加强日常巡查管理，并结合纳税检查、执法检查或其他专项检查，强化减免税事项的清查、清理等监督检查。减免税审批后的后续管理能否到位，很大程序上取决于税收管理员巡查管理的质量和效率。应当将减免税巡查管理列入税收管理员责任区考核或星级评定范畴。税务机关应设计统一格式的减免税巡查台帐或检查报告，明确巡查或检查的要点、重点及其发现问题的处理办法、处理依据等内容，以规范和统一税收管理员的下户巡查或检查行为，提高减免税巡查或检查的质量。在巡查或检查中，应着重检查纳税人是否仍然符合减免税的资格条件，是否以隐瞒有关情况或者提供虚假材料等手段骗取减免税；纳税人享受减免税的条件是否发生变化，以及发生变化的是否及时报告主管税务机关重新审查后办理减免税；减免税款有规定用途的，是否按规定用途使用减免税款，有规定减免税期限的，是否到期恢复纳税；是否存在未经批准自行享受减免税以及已享受减免税未申报的情况等。通过巡查或检查，要将发现的问题及时进行分类、按规定处理，并采取相应的税收征管措施，履行相应的法定手续，建立管理的存档资料备查。
　　3、加大优惠政策的后续管理力度，严把减免税事后监督关
　　减免税期间的管理固然重要，但减免税期满后的监管同样不可忽视。现行税法也明确规定，纳税人按规定在享受优惠政策期间或优惠政策到期后3年内如出现核定征收情形的，一经查实，应追回因享受优惠政策而减免的税款，其中，按规定执行优惠政策尚末到期的，还应按核定征收的方式恢复征税。

在积极落实各项税收优惠政策的同时大加后续管理，定期对纳税人减免事项进行监督巡查，保护的纳税人的合法权益，减少税收执法风险。
1、强化政策培训辅导 对内开展税收优惠政策业务培训，加强重点内容政策辅导及风险提醒，提高税收管理员执法水平；对外广泛宣传力度，依托纳税人学校不定期开展税收宣传培训，帮助纳税人准确把握政策的执行标准和相关要求，降低纳税人的涉税风险。
2、强化备案管理要求 对应享受备案减免税但未按规定备案的纳税人通过面对面、电话、短信等方式提醒，督促纳税人及时进行备案；同时严格审核数据真实性、完整性，确保税收优惠政策落实到位。
3、强化巡查管理机制 采取减免税核查与日常检查相结合的方式，每年对享受税收优惠政策的纳税人进行两次以上的巡查，制作实地巡查报告，重点记录巡查时发现问题及处理办法、处理依据等，进一步规范下户巡查，提高巡查质量。
4、强化巡查结果运用 及时总结，提出意见建议，全面掌握企业享受税收优惠政策的实际情况，降低执法风险，并把巡查结果，作为下一年度减免税审批工作重要依据。