税收立法的改进

税法的专业化、复杂化和对公众利益的调节的重要作用，需要税法具有更为严格的程序规定。总结而言，税收立法程序要体现国家机关之间制度上的制衡，要体现专家的作用，要体现公开性。这都是我国税收立法程序所需要改进和完善的地方。1、完善税收立法 家机关的权限划分，实现相互制衡和国外较为成熟的税收立法程序相比，我国目前的税收立法过程 家机关之间的制衡不足，行政机关在税收立法中具有事实上的主导地位。不仅大量的税收法律规范以行政法规和规章的形式存在，同时在法律制定过程中，由于税法的专业性、复杂性，行政、立法机关信息不对称，立法机关难以有所作为。另一方面，为了保护少数人的利益，防止多数人的大民主，立法过程中，需要广泛听取民意的同时，司法机关需要对违宪要进行监督审查。这是我国税收立法乃至整个立法程序存在的问题。我国已初步构建了一个横向关系与纵向关系相结合的税收立法权限体制整体框架。全国人大及其常委会与国务院之间的税收立法权限划分，由全国人大及其常委会享有税收立法权并授权国务院行使委任税收立法权，这一方式是符合我国政治、经济体制及立法体制的实际要求的，具有一定的合理性。这是符合税法起草的专业性知识、技术要求，以及考虑全国人大在立法时间、立法程序等方面的局限性的实践惯例，但是，由国务院主持起草的税法应经全国人大或其常委会审议通过并正式颁布。此外，我国确立了分税制财政体制，中央与地方在税收立法权限方面有一定的划分。这样的税收立法权限整体框架是相对合理的，但其内部存在一系列问题。第一，全国人大及其常委会与国务院之间税收立法权限的划分不明确，国务院实际行使的税收立法权的范围过大。立法机关和行政机关在行使税收立法权方面具有很大的随意性。但是 目前23个税法中，只有4个是全国人大立法制定的，其中还有一个已经取消了，就是农业税。因此在目前22部税法中，实际上只有3部是全国人大立法的，另外有19个是非人大立法。税收立法权限划分的不明确，给行政机关税收立法权的“自由”行使创造了极大的空间，大量的税收行政法规成为主体部分，致使税法的整体效力层次较低，权威性和稳定性较弱。作为本来就是税收征收部门的行政机关，制定约束自己行为的法律，本身就可能带来因为部门利益而使公民个人利益得不到充分保护，这样的理发行为更需要立法程序的法律规制，以及一个司法监督程序的监督，防止行政机关的违宪。此外，在最高立法机关内部，全国人大与其常委会之间立法权限的划分不甚明了。宪法规定，全国人大“制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律”，全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的法律”，但对基本法律和基本法律以外的普通法律没有规定其具体事项范围，或是划分的具体标准，也表现出一定的随意性。给人造成的逻辑误解是，因为是全国人大所立之法，所以是基本法律，如个人所得税法；因为是全国人大常委会所立之法，所以是普通法律，如税收征管法；而非因为是属于基本法律的事项，所以应由全国人大立法，因为不属基本法律而为普通法律之事项，所以可由全国人大常委会立法。前述全国人大及其常委会与国务院之间税收立法权限划分不明也易使人产生这种误解。本次《个人所得税法修正案(草案)》由全国人大常委会法工委召集，国务院起草，提交全国人大常委会第十七次会议审议。由于税收立法的专业性要求，各国都较多的由有直接信息来源、富有实践经验的税收执行机关即行政机关来起草。个人所得税法是由全国人大制定的，其修改是由全国人大常委会审议，但并不否认，个人所得税法是作为一部基本法律，而非普通法律。2、加强税收立法中专家的作用当今税收立法中，专家发挥着越来越重要的作用。我国《立法法》、《行政法规制定条例》、《规章制定程序条例》对专家参与立法内容做了规定。2005年4月19日在美国西雅图举行的“ 财税改革国际研讨会”讨论了由吴敬琏领导的“ 财税进一步改革”课题组提交的多篇论文，其中关于我国个人所得税改革的小改和大改两个方案，引起与会中外专家的热烈讨论。专家们提出，在设计任何财税改革方案的时候一定要考虑到地方政府的激励，而且要在经济目标、社会目标和政治目标之间权衡，比如俄罗斯从2001年1月1日起，将原来个人所得税最高税率为30%的累进税率转变为13%的单一税率。 的个人所得税可否考虑向这个方向转变，而不要改变地方征收个人所得税的“ 创举”。专家提出的关注的热点，也是我国税法有待于解决的问题，通过借鉴、论证，我国的税收立法可以朝更科学、效率的方向迈进。税收立法需要技术、复杂专业知识、信息收集，专家在这方面长年的积累研究、实践，能够为制定更科学合理的税收法律提供知识储备。此次个人所得税法的修改，就起征点和关于要不要给地方浮动的权力等问题进行了专家论证。关于起征点问题，从实证的角度考虑，专家通过具体的数据考虑扣除标准。第一组数据是民间一个权威的机构做出的对上海、武汉、西安、成都、北京、天津和沈阳七个大城市城市居民日常消费支出水平调查，具有区域代表性。数据通过对衣服、住房等7类8项以及冰箱、彩电等耐用消费品调查，一个三口之家每个月的基本消费支出是1484.94元，如果再加上子女的教育费用、北方冬季取暖等因素，一个三口之家里面的日常消费标准超过1700元。第二组数据是国家统计局的统计数据，2004年全国城市在岗职工年消费支出是7182元，那么每个月的人均消费支出是1143元。两组数据都具权威性，调查范围广泛，具代表性。考察居民的消费能力、社会民众的心里承受能力，以及国家利益的协调，相对而言个税起征点为1600元，具有合理性。地方的财权问题。专家意见基本认为，全国统一减除额是十分必要的。在高收入地区，配置了更多的社会资源，发展了经济，生活水平较高，通过多纳个人所得税，给社会一定回报，平衡社会分配不公；西部的低收入人群少纳点税，缩小日益扩大的贫富差距，是社会应有的公平与和谐的体现。统一减除额是世界各国的通行作法，有利于发挥个税调节社会分配不公的杠杆作用，树立法律的威信、促进社会的公平。但目前，专家在税收立法过程中的作用还未充分发挥，专家意见仅作为参考标准，利用专家的工作并未成为立法中的一项制度规定，其参与立法工作的范围也很局限。我国需要加强税收立法中专家的作用。3、增强税收立法的透明度和公开性我国以往的税收立法，一般在公布前民众对其内容一无所知。税法的制定和修改调整对公众切身利益的影响巨大。很多时候立法会议的实际进程尚无一个顺畅和一般的公众了解途径。增强我国税收立法的透明度和公开性，应当在法律中明确规定公众参与立法过程、表达意见的途径，应当及时向社会公布立法计划和进程，并设置专门的机构和专门程序收集、处理和反馈民意。此次个人所得税法的修改，在信息公开、增强立法透明度和公开性上做了努力和尝试。电视、网络、电台、报刊杂志都进行了热烈的专题讨论。特别是作为全国人大常委会首次举行立法听证会的个税起征点听证会准备工作，全国人大通过媒体向社会发布公告，征集听证会的参与人员。到报名期限截止时，共收到公众报名申请4982件。与会人员确定后，全国人大常委会法工委发布信息介绍，20名公众陈述人来自东部省市的8人，中部省市的6人，西部省区市的6人。他们的月工薪收入，既有在1500元以下的，也有在1500元以上、3000元以上、5000元以上或者10000元以上的。他们从事的职业，有企业职工、企业事业单位管理人员、公务员、教师、各类专业技术人员、农村进城务工人员等；年龄最小的25岁，最大的55岁。 同时就此次法律修改草案中关注问题展开大范围的讨论，特别就修正案中的个税起征点问题广泛听取社会各界的意见与建议。凡满18周岁、有工资薪金收入的公民均可申请参加。听证会全程直播，媒体广泛报道，公众高度关注。近半数公众认为起征点应高于1500元。法律草案通过后，起征点修改为1600元，充分体现了民意。民众参与了税收立法的进程，切实保障了自身利益。增强税收立法的透明度和公开性，具有现实意义，体现了民主的进步。4、完善听证制度听证程序一般是指在行政机关的主持下，与听证事项有利害关系的当事人直接参与案件的调查及决定过程的一种体现民主性的公开程序。我国目前的立法程序也涉及对立法听证的规定。从总体上看，我国立方听证程序只是刚刚发展，尚未形成规范的听证制度。首先，税收作为合法侵犯公民财产权利的法律法规，应当将听证制度作为必须旅行的立法乘虚，而不仅仅是可以采用的非必须程序。其次，我国税收听证程序的完善，应当与加强水手理发中转家的作用听证当事人的选择会影响听证的质量。最后，税收听证程序的完善应当与税收立法公开化、透明化结合，税收听证当事人的选择应当具有代表性，公众有权参与听证活动，了解听证内容及听证结果并发表自己的看法。个人所得税工薪所得减除标准立法听证会作为我国立法法规定听证制度以来全国人大常委会立法中的第一次听证会在2005年月27日上午开始在北京举行，主要涉及个税起征点问题，部分全国人大常委会委员和全国人大代表，以及全国人大法律委员会、财经委员会和全国人大常委会法工委的相关人员将作为本次听证会的听证人。30名陈述人中，来自东中西部，代表不同收入阶层、不同职业、不同年龄阶段的20位代表，成为公众陈述人，其他10名陈述人，分别是来自草案起草部门财政部、国家税务总局和国务院法制办的代表各1人，全国总工会的代表1人，部分东、中、西部省、自治区财政或税务部门的代表各1人以及有关专家学者3人。此外，从报名申请中选出的20名旁听人作为现场旁听，可向听证会送交书面意见。通过听证，立法机关可以获得更多信息，集中更多民智，以提高立法的科学性和民主性。公民通过表达意见，参与政治决策和立法进程，也可以了解更多法律知识。相关行政部门听取民意，可以发现并改进现行法规执行中不完善的地方。立法听证会成为权力与权利对话的良好机制，民众表达诉愿的平台。全国人大常委会“二审”通过的个人所得税法修正案草案与“一审”不同之处在于，修订后的草案将个人所得税起征点由1500元调整为1600元。这一新的个税起征点，或许仍然未让所有专家民众满意。但为形成这一数字，在立法程序上的不断完善，尊重民意的积极听证制度的设立，能让绝大多数公众信服，法律能够得到更好的贯彻执行，是我国民主立法的进步。税收立法是特定的国家机关依据法定职权和程序，运用一定技术，制定、认可、修改、补充、废止、解释和监督税法的活动，需要坚持税收法定主义原则。因此，此次个人所得税法的修改，联系了理论与实证，法律与经济等不同的视角和层面，进行全面的分析和深入的探讨；体现了税收立法的法定程序，遵循法案的提出、法院的审议、法案的表决以及法律或法规公布四个阶段要求，同时展开了一些新的实践，是税收立法程序的一次改进，完善了税收立法 家机关的权限划分，实现一定程度的相互制衡，发挥了税收立法中专家的一部分作用，体现了税收立法的透明度和公开性，同时首次立法听证会的召开，也是我国听证制度迈出的重要一步。此次个人所得税法的修改，是我国税收立法程序的一次改进，具有重要意义。