现行税费政策的主要问题

由于成本、技术、开采难度等方面的原因，低品位油气资源开采需要更系统、更全面的税费优惠制度。这些制度的建设，离不开常规油气资源开采政策为基础。从现行的常规油气税费制度来看，其中也还存在诸多不完善之处，需要进行调整改革。本部分首先归纳我国现行的油气税费政策存在的主要问题。
4.1.1税目设计重复，征收目的混淆
我国目前油气企业涉及的部分税种性质不明晰，部分税种存在重复设计的问题，混淆了征收目的。
我国《矿产资源法》规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或地表以下的矿产资源的国家所有权，不因所依附的土地所有权或者使用权的不同而改变。”由于我国实行油气资源国家所有制，而国家作为油气资源所有人不可能亲自占有和探采油气资源，因此，油气资源的占有和使用（探采）权实际上由国家让渡给矿业权人来行使，油气资源所有人通过行使对油气资源的处置权，将占有和使用权能分离出去，如通过矿业权的出让等而得到油气资源所有权的收益权，此收益权即为矿业权人因为使用（探、采）了油气资源所有权人的油气资源而付给油气资源所有权人的权利金或油气资源地租。
由第3章的分析可知，现行的资源税、矿区使用费和矿产资源补偿费等均属资源类税费，都与国家对矿产资源的所有权与收益权相对应，只是由于上述税费的管理机构或使用方向不同才分别设置。资源税实行“普遍征收，级差调节”的原则体现了油气资源地租，反映的是油气资源所有者与使用者之间的财产权益关系。矿产资源补偿费是为维护国家对矿产资源的财产权益而征收的，体现的也是所有者的权益。矿区使用费虽然只针对海上开采油气资源和中外合作开采油气资源进行征收，但也体现了国家对油气资源所有者权利的行使，只是其表现形式不同而已。
因此，现行的资源税、矿区使用费和矿产资源补偿费在税目设置上存在重复。
4.1.2从量计征，税价分离
长期以来，油气资源税并未考虑油价上涨因素，不能体现油价的变动对税收的影响，特别是原油价格飙升对资源税征收的影响。但是油气价格的变化直接影响着资源开采收益，价格上涨收益增加，油价下跌则收益减少；当油价暴涨时，资源开采者会产生暴利，使得从量计征的资源税的级差调节功能具有累退性。这样就不能通过增加资源税税额等方式来参与因油价高涨给石油企业所带来的巨额收益的分配，难以体现和维护国家的资源所有者权益。虽然油价资源税从当初的8元/吨调整到30元/吨之后，但是原油价格却从当初的300多元/吨已经涨到了4000多元/吨，资源税在原油价格中所占的比例从2.67%降到不到1%。也就是说，资源税从绝对值上看是上调了，但从资源税在原油价格中所占比例来看，实际上是下降了。因此，资源税从量计征使得资源税费与油价的涨跌脱离，国家作为资源所有者并未获得因油价上涨所带来的巨额收益。在本研究调查问卷结果中，也有76%的人认为现行资源税从量计征的征收方式不合理。
4.1.3级差幅度偏小
作为调节级差收益的税种，油气资源税已经考虑了赋存状况、开采条件、地理位置等客观因素的差异对资源收益的影响。但总体来看，目前资源税只是部分地反映了劣等资源与优等资源的级差收益，对资源本身的客观差异考虑不够充分，收益的级差特征不显著，主要表现为：对于不同油气田的单位税额的确定缺乏客观的实证分析，未能考虑油气田在不同时期开采成本的可变性特征；税额级差偏低，不足以体现其级差特征。资源税中原油14～30元/吨分七档征收，天然气7～15元/千立方米分五档征收，而全国不同地区油气资源的开发条件、资源丰度、品质及地质、地理条件甚至气候条件可谓千差万别，16元/吨和8元/千立方米的级差幅度不足以体现其级差特征，即使在同一油气田，不同开采时期、不同层位、不同区块的资源也存在巨大差异，但目前却征收相同的资源税，不能充分反映其级差特征。这不利于鼓励低品位油气资源的开发利用，制约了石油、天然气产量的持续提高。
从理论上而言，油气资源级差收入调节的是由资源禀赋差异带来的超额利润。在油价高涨的今天，按目前的利润水平，14～30元/吨的资源税在巨额收益中所占的比例非常小，不能起到调节级差收入的作用。例如14～30元/吨约为0.28～0.60美元/桶，在60美元/桶的油价水平下，资源税所占比重的级差幅度仅为0.47%～1.0%。若充分考虑企业生产条件的不同，劣等石油资源因其自身条件的恶劣，应该少征、免征资源税甚至给予补贴，而对优质、易开采的石油实行高的征收率。
目前，国家对于低品位储量动用开发基本没有相应的鼓励政策。特别是在我国目前石油供应相对短缺、大量依赖进口的情况下，通过完善油气资源税制，实施差别化的税收制度，以促进国内石油能源供应能力并引导资源合理使用与消费，是当务之急。油气资源税制缺乏差别化设计，对不同条件的资源征收相同的税率，所带来的负面效应：一是难以达到税收公平；二是必然影响油气企业对资源禀赋较差的低品位油气田的开采积极性。
4.1.4对非超额利润征收暴利税
从理论上而言，石油特别收益金是为了调节石油开采企业因油价暴涨所获得的超额利润而征收的，起征点定为原油价格每桶40美元。但按照我国目前的石油开采成本来看，部分油田的开采成本已接近或超过每桶40美元，特别是低品位油气资源开采成本已远超过40美元，在此情况下已经不存在所谓的“特别收益”。在企业不存在超额利润的情况下征收特别收益金，将影响企业的发展潜力，特别是石 业的勘探开发活动需要大量资金，过重的税收负担将影响其勘探开发活动与可持续发展能力，不利于保障国家能源供应。
4.1.5实践对低品位油气开发鼓励政策有更多需求
目前在我国石油税费体系中，虽然针对低品位油气资源开采出台了一些鼓励政策，但是，这些政策就目前来看，其对低品位油气资源开发的促进作用还很有限。由于低品位油气资源的开发成本高而生产收益低，在缺乏更有效的低品位油气资源鼓励政策的情况下，很难充分发挥低品位油气资源的潜力，由此导致低品位油气资源在经济上不具备可采性，低品位油气资源难以充分开发，加剧了我国目前油气资源相对短缺的局势。以中石油为例，在中高含水阶段，大庆、吉林低渗透油田开发平均成本费用明显高于股份公司平均水平；在特高含水阶段，各油田公司低渗透开发成本费用远远高于公司平均水平。同时随着老油田开发生产向后期演化，生产成本费用逐步上升后，中石油所得利润快速下降且处于无利经营状态。对于新兴的低品位清洁能源资源——页岩气，我国更缺乏相应的财税鼓励政策，不利于页岩气开发。
本研究的调查问卷结果也显示，有97%的人认为我国目前的低品位油气资源税费不恰当，其中38%的人认为现行低品位油气资源税费太高，59%的认为低品位油气资源税费应根据油价动态调整。