税收在初次分配和二次分配中如何发挥作用

改革开放30多年来，我国居民收入水平大幅提高，但分配失衡的问题也日益凸显。特别是初次分配不公平，导致了后续失衡。10月17日召开的国务院常务会议，在谈到第四季度各项工作时提出，要制定收入分配制度改革总体方案。有专家预计，酝酿8年之久的收入分配体制改革总体方案可能在今年12月出台。
可以说，收入分配体制改革是一项系统性、全局性的改革，其涉及的区域广、范围大、阶层多、阻力大、利益复杂，注定是一个长期博弈、逐步完善的过程。税收作为国家宏观调控的重要手段，应该发挥应有的作用，促进收入分配的起点公平、过程公平和结果公平。
收入分配问题的原因分析　　笔者认为，我国收入分配差距过大的原因可以从初次分配、二次分配和三次分配的角度作出解释。　
初次分配是收入差距过大的根本原因，其中既有合理因素，也有不合理因素，还有一些不合法因素。比如，不同个体之间的努力程度和禀赋不同、要素的占有状况不同等，属于合理因素。垄断，属于不合理因素，它使一些企业不需要太大成本甚至不用成本，就可以获得主要的社会资源。因此，劳动力、土地和资本等生产要素占比极不均衡，加上价格、供求和竞争这市场三大机制的作用，出现了明显的马太效应，即强者愈强、弱者愈弱。腐败、偷逃税等属于不合法因素。　　对再分配调节不到位也造成了收入差距过大。比如，个人所得税的收入分配职能尚未充分发挥，财产类税收缺失，土地财政等非税收入比例过大，社会保障支出占财政总支出比例过小，公共物品在城乡间分配严重不均，转移支付体系不健全等。　　非营利性质的公益事业、慈善事业等发展缓慢，在收入的第三次分配中未能发挥应有的重要作用。　　笔者在这里重点谈一下税收在初次分配和二次分配中如何发挥作用。　
税收在初次分配中的作用　　曾经有一种观点认为，“初次分配讲效率、二次分配讲公平”。不能否认，政府在初次分配和二次分配过程中的作用应当不同，但假如仅仅认为初次分配“讲效率”，就值得商榷了。对于一个社会而言，初次分配远比二次分配重要，因为如果初次分配不能实现社会的基本公平，那么不管二次分配如何努力也会无济于事。道理很简单，初次分配是结构性的，而二次分配只是对初次分配的补充和纠正。现实中，我国正是在初次分配方面存在很大的问题。因此，公平必须从初次分配开始，注重起点公平和过程公平。　　初次分配存在市场失灵的问题。比如，土地等资源应有偿使用，归国家占有，但现在许多资源的级差收入却被企业占有使用了。垄断的存在，造成劳动力、土地和资本等生产要素占比失衡，其中劳动工资被持续压低，这一点在农民工和城市低收入群体中表现特别突出。要素价格不由市场供求关系决定，如一些企业垄断价格，使之高于正常价格，资源品的定价普遍偏低等。　　作为国家宏观调控的重要手段，税收在初次分配中如何发挥作用，促进收入分配的起点公平和过程公平？在这方面，流转税、资源税和房地产类税收，都能够发挥作用。　　流转税主要包括增值税、营业税和消费税。增值税和营业税具有明显的税收中性特点，在初次分配中的调节作用有限，因此这里只讨论消费税。1994年建立的消费税是我国迄今为止最为独立、系统的消费税制度。2006年4月1日，财政部、国家税务总局对消费税的税目、税率和相关政策作出了调整。本着区别对待的原则，未来对消费税应作进一步的改革。一方面，取消某些商品的消费税，如普通化妆品和价格合理的高档化妆品、汽车轮胎、工业酒精和医用酒精等的消费税。另一方面，根据经济发展需要扩大征税范围，比如对洗浴中心、高档夜总会、高档皮毛和裘皮制品，以及高档家电消费品等奢侈品征税。此外，考虑环境因素，扩大生态友好型消费税的征收范围。通过这种调节，可使高收入者在消费时承担更多的税负，并引导消费者合理消费。　　应扩大资源税的征收范围，将水资源、森林资源和草场资源等重要资源列入其中。同时，改进计税方法，采取从价定率和从量定额相结合的方式，并适当提高资源税的征收标准。通过这种调节，使资源税的收入可以随资源价格的上涨而同步增加。资源税属于地方税，其收入的增加将有利于西部资源大省的税收增加，对区域间的收入差距起到一定的调节作用。　　房地产类税收是财产类税收的重要组成部分，但在我国处于缺失的状态。可以说，财产类税收的定位是“富人税”，在一定程度上有利于调节贫富差距，可以为调节收入分配差距提供新的手段。　　对于我国某些大国企的高额利润应征收暴利税，或者加大上缴中央红利的比例，这样可以更好地消除垄断因素对收入分配的不良影响。　　税收在二次分配中的作用　　二次分配作为弥补市场失灵的手段，更注重结果公平。而税收对二次分配的调节作用主要是通过所得税体现的。以所得税为主体的税制结构更有利于实现收入分配的公平。但是，目前我国的税制结构是流转税占主体地位。2012年1月~9月，全国税收总收入完成77410.08亿元，其中企业所得税实现收入16998.14亿元，个人所得税实现收入4574.05亿元。所得税收入占总收入比例不到1／3，个人所得税收入仅占所得税收入总额的1／4.由此可见，个人所得税调节收入分配的作用没有发挥出来。此外，具有准税收性质的社会保险费也存在诸多问题。　　我国现行个人所得税格局是分类所得税制。近年来税制设计虽然有所改革，但边际税率仍然偏高，级次较多，税率设计繁杂；费用扣除标准相对较低，并未充分考虑诸如家庭人口、物价水平等因素的影响；分项课征方法不科学，使收入来源渠道较为宽泛、综合收入较多的纳税人较少纳税，而使收入来源渠道较为狭窄的纳税人较多纳税，造成个人所得税主要来源于工资、薪金的基本事实。同时，对个人所得税的征管缺乏有效手段，自行申报体制不完善，征管水平低，惩罚力度小。此外，个人所得税在税制结构中比例过小，不利于收入分配调节。　　我国的社会保障制度也存在若干问题。尤其是社会保障资金的筹措机制不健全，造成资金压力越来越大，财政风险越来越高，弊端不断暴露。针对社会保障体系开展税费改革，通过稳定的资金来源缓解社会保障资金的缺口问题，进一步完善我国社会保障体系的需要，也可以更为全面地调节收入分配的差距。　　笔者认为，利用个人所得税和社会保险费本身的优势，可以更充分地发挥税收对二次分配的调节作用。　　对于个人所得税，从税制设计角度来看，应该首先促使分类所得税制逐步向分类综合所得税制过渡，最终形成综合所得税制。这是充分考虑国情的选择。具体做法可以是对工资、薪金所得，经营所得和劳务报酬所得实行综合课征，对财产租赁所得、财产转让所得和其他各项所得等实行分项课征。此外，在建立综合所得税制的同时，应该对费用扣除标准和超额累进税率作调整。如今后在确定费用扣除标准时，应考虑家庭人口、物价水平的影响等。　　应改革社会保险费征缴体制，并适时推出社会保障税。截至目前，全国已有20个省、自治区、直辖市税务机关接手征收社会保险费工作。这些地区为我国社会保障税的推广提供了充分的经验。可以说，开征社会保障税可以有效缓解社会保障基金的缺口，是完善社会保障体系的需要，会对收入分配体系的完善起到促进作用。具体来说，我国较适宜采用混合型社会保障模式。对城镇的劳动工作者，可依据不同项目的需要，以承保项目来分项设置社会保障税，如现阶段可设立养老、医疗、失业和工伤4个项目，对不同项目采用不同的税率。通常，社会保障税标准、范围、项目和税率的制定要与国家的生产力水平相适应，要符合经济发展的客观要求，随着经济的不断发展，再逐步提高税率。对广大农民，考虑到其收入水平较低等因素，可仅将其非农收入酌情纳入征税范围。　（丁芸 ）