财税改革如何解决地方政府融资难题

财政部近期组织开展的干部职工思想状况调查，重点调查内容之一即是对财政发展与改革的认识。应该说，新一届政府面临最大的挑战是如何进一步深化改革，转变经济发展方式，实现发展的平衡性、协调性和可持续性。财税改革则是下一轮经济改革的重点领域。思考、理解和把握财税改革的方向、重点和难点，是围绕财政中心工作开展财政监督工作的需要，对
进一步促进财政监督业务工作顺利开展具有重要意义。
一、地方政府融资压力和债务潜在风险
一是，基础设施建设投资需求仍会持续。目前城市基础建设的投资主要由地方政府承担，房屋，
水、电、气等配套设施，道路等等，投资作为稳定经济增长的重要一环，地方政府依然面临巨大资金压力。
二是，未来地方政府在建立社会保障体系方面的支出将大大增加，面对公共服务、基本社会福利等方面事务，地方政府融资成本压力巨大。
三是，地方政府债务消化压力大。地方融资平台风险，以及新出现的地方政府通过影子银行体系和非银行融资渠道出现的新增负债，需要在未来几年慢慢消化。
四是，地方政府隐性担保、或有债务风险凸现。地方政府支持的非正式担保的项目违约风险，是一种隐性的预算外开支或责任，这些担保或承诺并未被纳入政府预算收支。一个典型的例子就是江西赛维和无锡尚德等光伏企业陷入资金危局而凸显的信用风险事件。赛维等光伏企业既不是地方融资平台，也不是地方国有企业。但是对于地方政府而言，这些企业在税收、就业、GDP等方面具有重要意义，因此也同样在地方政府的非正式担保范围之内。还有以金融不良资产及其转化形式存在的或有债务风险等。
另外还有因可能的经济增长速度的下降及企业资产负债率增高引发的地方政府及地方国有企业债务风险。目前航空等行业国有企业的高负债率风险主要通过国有资本经营预算调节控制，这一方面的债务尚不在我们分析的范围之内。
二、财税改革的重点
改革分税制，增加地方政府的税收分成，使财权和事权真正平衡，是财税改革的关键。同时，从《2012年中央和地方预算执行情况报告》也应看到，全年中央财政收入56132亿元，其中中央对地方一般性转移支付21471亿元，占所有收入的38%左右，相应形成地方财政收入。财政转移支付和税收返还的方式对于维持地区之间平衡发展、加强中央政府宏观调控能力是至关重要的。如果在初次分配中将税收更多地留给地方，在当前地方政府投资冲动高企、负债严重、各自为政的情况下，很可能导致更多的问题。
一是，财政收入结构调整。一方面是税制改革，实现由间接税向直接税的转变。去年开始的在部分地区部分服务业推行的营改增的举措是实现从间接税到直接税的转变的重要一步。接下来，随着营改增的扩围提速，连带的如构建地方税收体系等问题被倒逼。个人所得税、资本利得税、财产税等改革的推进，也是发挥税收收入再分配功能的重要途径。另一方面是费改税，税费统一。当前财政收入税收以外的非税收入很多，包括各种行政收费和土地出让收入，税费合一可以提高税收的透明度，为下一步是否应该实行整体性减税提供更客观的参考。
二是，财政支出结构调整。财政支出相对刚性大，但在结构上仍需调整，包括减少地方政府行政和投资方面的支出，增加公共服务方面的投入。
除了关注三公经费外，
现有的体制，地方政府仍然直接承担大规模基础设施建设，并要承担在新型城镇化过程中出现的改善公共服务方面（如医疗卫生和教育）的新增投资，那么无疑财政将面临巨大的缺口。在大部分领域向民间资本开放，改直接投资为间接扶持（如提供税收减免或补贴），是从根本上解决财政困局的路径之一。
三是，加强财政资金的监督管理。在改革财政体制，完善制度建设的基础上，加强财政资金的监督管理，特别是在中央财政公共投资项目、民生以及直接支付授权支付资金等支出方面的监督管理。强化财政监督工作在上述财政支出资金项目申请、立项、审批等各环节的事前、事中的监督，解决项目立项、审批与资金分配环节相脱离的问题，改变地方政府以申请项目作为争取中央财政资金的手段，而不管
相应的地方配套资金
是否超出自身的承受能力。同时，财政监督工作不仅在对中央财政公共投资、社会保障等项目资金量的关注，更重要的是致力于改变“重投入、轻管理”的现象，构建公共财政支出绩效评价体系和公共财政预算控制制度，提高资金的使用效益，以对中央财政支出资金量和质两方面的监督管理和提升，推进民生保障、民生改善和民生发展的机制。适当增加地方财政部门上述项目资金申请、立项等环节的参与力度，提升地方可支付财力安排、使用的科学性和可行性，减轻地方政府融资成本负担。