什么叫财税体制改革

　　 的财税体制改革，30年来主要在三个领域当中进行展开，一个是财政收入方面，也就是税收体制的改革，经历了两次大的改革，04年又开始了新一轮的分步推进的改革，现在正在进行。第二个领域是在财政预算支出方面的改革，这个改革主要有四个方面，现在也正在推进。第三个部分是政府间的财政关系，也就是中央政府和地方政府之间的财政关系，这个方面的改革在1978、1979年的时候已经进行过重大的改革，到1994年又进行了分税制改革，这个方面的改革到目前为止虽然在推进，但是推进得相对比较慢。

　　未来财税体制的核心难点究竟在哪个领域？今后怎么样推进。根据 的文件所提到的问题，以及我们已经观察到的问题，我们认为未来财税体制改革的核心难点是在我上述讲的三大领域当中的政府间财政关系，也就是说中央政府与地方政府之间的财政预算管理体制是未来财税体制改革的一个核心难点。当然在其他两个领域当中，改革的技术性的难度也是比较大的，包括一系列的税制的进一步的完善，包括预算的体制的改革，支出方面的改革，难度也是比较大的，但是我个人认为，中央政府与地方政府之间的财政预算体制，政府间财政关系的改革是未来一段时间当中的核心难点，而且是要首先加以推进的。为什么这么说呢？中央政府与地方政府之间的财政关系它涉及到了八个方面的宏观层面的其他领域的一系列改革，以及包括财政其他领域的改革。

　　首先，第一个方面，政府间的财政关系与宏观经济运行中的激励机制是有关系的，最近这两年经济偏热已经反映出了地方政府投资的动力是比较强的，这个问题当然有各种原因，其中重要的原因是政府间的财政关系，也就是现存的体制具有比较强的投资激励，因为简单的一个理由，当你的投资规模越大，你的生产企业越多，地方政府的收入相对也高，这是政府间财政关系体制就是这样设计的，所以我们 的财政体制，政府间财政关系的这种体制，我概括为一种比较有激励性的投资体制。这个体制当然它的优点和积极作用是促进了我们 整个的经济发展，我记得台湾的一位经济学家张五常先生讲过这个问题， 经济高速增长很重要的一个原因就是地方政府的这种动力机制是比较强，但是又存在着非常多的弱点。

　　政府转变与公共服务不足有关系，这种体制地方政府首先要追求经济的增长，然后才能再解决公共服务的问题，我记得上次去年的在海口开的类似这样的一个会议当中我谈过这个问题。第三个领域关于区域间的差距扩大的问题，也是与政府间关系有关联的。第四，关于土地问题，在宏观层面上来讲，对 经济发展影响比较大，当然有产权方面的问题，但是很重要的一个方面，跟地方政府间的财政关系，而使得地方政府通过土地来筹集它的财源也是有直接关系的。另外，还涉及到我们财政方面很多领域的问题，比如说地方政府债务融资的管理问题，以及地方税体系的问题，另外我们整个税制的完善也与政府间财政关系直接相关，因为现在省以下地方政府的税收收入的80%左右是来自于营业税，营业税是增值税的不完善的延伸，要完善增值税就比较涉及到政府间财政关系的问题。最后在生态与环境保护方面，也存在着与政府间财政关系相关联的问题，所以因为时间关系不展开论述，也就是说 政府间财政关系，现在它的制度的不完善和需要的改革和遇到的难点都涉及到了整个宏观层面，以及财税体制改革问题，所以我认为是一个核心难点。

　　中央的 报告中在财政金融体制改革当中，对于财税体制的改革一共讲了四句话，我认为都是围绕着政府间财政关系和体制改革来说明的，所以从政府层面上来讲，也可以看作将政府间财政关系作为下一步进一步财税改革的非常重要的核心问题。

　　既然政府间财政关系这样重要或者说是一个核心难点，我们现在要进一步改革政府间的财政关系或者说完善94年的分税制这样一个政府间财政关系的制度，问题的关键是什么？我个人认为，这个关键就是我们继续沿着原有的思路和路径去进行改革来实现新的目标，所谓新的目标就是在 当中提到的，“要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，来完善公共财政体系”。能不能达到这样一个新的目标，因为这句话提到了两个新的提法，一个是基本公共服务的均等化，这个目标94年的时候并没有作为一个制度和调整改革的目标。主体功能区建设是一个新的提法，“十一五”的纲要当中提出来的， 当中进一步明确了。围绕这两个新的提法，完善公共财政体系要政府间财政关系进一步的完善，我们如果用94年分税制改革的渐进式改革的办法和原有的路径是否能达到这些目标呢？我个人现在不敢说肯定不行，但是我存在疑问。

　　为什么？目前政府间财政关系经过了94年分税制改革以及02年的进一步调整，目前政府间财政关系虽然发生了很大的变化，但是要达到基本公共服务的均等化，我们曾经在研究报告当中提出过，可能至少需要25年左右的时间，就是渐进式的改革。目前的状况，中央财政的收入占全部财政收入的比重，06年按照我原来讲过的两个口径计算，第一个口径已经占到52.9%，但是也不是非常高，第二个口径，把税收返还删出去，实质性的中央财政可支配的财政收入是41.9%，但是比05年39.2%已经提高了。沿着渐进式的改革来通过局部性的调整，再想一些细致性的办法调整这种政府间财政关系，解决基层政府的财政困难，在某些难点问题上逐步慢慢突破，我认为可能比较难。是否需要开辟新的路径，我们现在说 现实的一些问题的讨论当中，我们逐渐探清了一些新的问题的端倪。

　　一个就是对中央政府和地方政府之间的支出职能的划分要进行新的框架性的细分和明确，比较典型的是在农村义务教育方面的改革，就是近期的，从06年开始的，实质上对中央和政府的一些职能支出职责进行了细分，这个研究现在或者说这种方法已经开始运用到其他领域，比如说公共卫生和基本医疗服务，运用在司法方面的支出。另外一个路径，税收与税源的统一问题， 东部地区总部经济发展很快，大量的中部和西部创造的税源正在向东部集中，这样就使得现有的中央和地方体制形成了一种新的挑战。税收分配的格局在向东部集中，现有的体制没有办法自动调节它。还有一个路径就是通过地方税体系的改革，对地方税进行全面的改革，中央的一些税种，大税种实行减税性的改革，地方一些小税种实行增税性的改革。这个问题现在已经正在操作过程当中，但是缺乏总体的方案，我们国务院发展中心正在受财政部的委托进行研究。我想通过这样几个新的路径和研究方式方法的改革，可能会完善我们原来旧的路径达到我们基本公共服务均等化的目标，8所以也需要在达到这个目标之前研究基本公共服务均等化的目标如何明确化、数量化和细化，这些都是我们正在研究的问题。

总体来说，包括三个领域。1.财政收入方面；2.财政预算支出；3.政府间的财政关系；

现行财税体系有三个顽症：“双轨制”造成部门利益、与民争利现象不断；地方预算审计监管不力，预算外资金过于庞大，保全和合理使用的风险很高；对事关稳定的社保保障不力。要体现财税“取之于民，用之于民”，必须要改革现行的国家财税体系。