如何应对企业“候鸟”现象

近几年来，各地的经济开发区为吸引和扩大招商引资、招商引企，出台了“两免三减半”等优惠政策，这对发展地方经济起到了一定的推动作用，但也出现了部分企业不正常流动的“暗流”。这些“候鸟”迁徙式的企业为享受所得税、营业税等税收优惠，采取变更企业注册地，另设总分机构等手段，千方百计脱离原企业所在地的行政管辖，扰乱了市场经济秩序和税收属地征管秩序，此类问题应引起各级政府和有关部门的警惕与防范。
企业非正常流动的几种情况
从笔者对江苏省无锡市某区企业的情况调查来看，企业非正常流动主要有以下4种类型：一是脱壳分离型。这类企业“东边垒窝，西边注册;南边挂牌，北边生产销售”。有些企业只是在某个园区或经济开发区登个记、挂个牌，实际生产经营地未变，有的在同一住所登记注册几家甚至十几家公司。二是总分机构“倒置型”。有些企业原总机构在某城区，为享受优惠政策，将总机构办公住所迁移到某经济开发区，而在原地设立分支机构，造成主体税收转移或税收级次变更。三是“全脱型”。由于各区对企业的优惠政策不一，出现了“哪里政策宽松，企业就往哪里迁”的现象。这类企业新注册地与经营地虽然是一致的，但并非实际生产经营的需要而迁址，纯粹是为了享受优惠政策免缴、少缴税收和各项基金。个别企业这里享受完了优惠政策，又搬迁新址继续享受优惠政策，始终构筑“防空洞”。四是“游动无照经营型”。少数企业为脱离工商、税务部门的属地管理，借变更经营场所之名搞游动无照经营。某区有家企业多次变更经营地址后，一直无音讯，目前不知在何处经营。
上述几种非正常流动的企业，变更注册地和转移纳税关系的主要原因，是开发区与城区的管理体制和税收政策不一致，这些企业受利益的驱动觉得有空子可钻，于是想方设法频繁流动，以达到免缴、少缴国家税收和有关基金的目的。
企业非正常流动的弊端
企业非正常流动是违背企业发展客观规律的，它扰乱了市场经济秩序，增加了行政管理难度，尤其是影响了国家税收政策的落实，造成了地区之间财政收入的失衡以及原辖区管理机构对企业管理的失控，不仅严重影响城区的建设和发展，而且不利于开发区的健康发展和长远建设。这种哪里有空隙就往哪里钻的企业不正常流动，主要弊端有以下4个方面：
第一，致使国家税收大量流失。近年来，江苏某市有20多家属非正常流动企业，由于这些企业钻了开发区税收优惠政策的空子，致使该区一年流失税源4000多万元。这些企业变更生产经营地址后，由于享受开发区优惠政策，新注册地不能足额收税，实质上是损害了国家利益。如某公司获知市里规定今年“五一”后建设项目营业税实行属地征收，为了既得利益，该企业将其中很大部分营业税提前预交。
第二，造成企业之间不正当竞争和地区财政收入不平衡。由于开发区企业与城区企业执行不同的体制和税收政策，两者税收负担差异大，诱发了城区不少企业向开发区迁移。客观上造成了不平等、不正当竞争。城区经济本来就比较薄弱，经过多年辛勤培育的一些实力较强的骨干企业“撤走”后，经济发展就更为艰难，本来已经到了减免期满该收获的季节，由于市里缺乏宏观制约措施有效制止企业不合理流动而一切化为乌有，要完成市里年年递增的财税指标就难上加难。
第三，影响税务、工商等部门的属地规范管理。城区一些企业为减免税收，把总部登记在开发区，把分支机构设在原地或在开发区设立一个“挂牌”公司，而实际生产经营地仍在原地，这种主次颠倒、虚实混淆的企业行为，给城区税务、工商部门的属地规范管理带来了障碍，若要管似乎名不正言不顺;若不管，眼睁睁地看着国家税收的大量流失。开发区只管登记，也不清楚迁入企业生产经营的真实情况，因而非正常流动企业成了“谁都可管谁都不管”的企业，若有违章违法行为，不可能得到及时纠正和查处。
第四，诱发企业产生投机钻营、弄虚作假的不正之风。开发区与城区不一致的税收政策，诱发了企业追逐不正当利益的心理，淡化了国家利益第一的观念。城区一些私企老板想方设法在税收、征用土地价格上动脑筋甚至弄虚作假;一些企业实力强了，翅膀硬了就想飞。如果对企业非正常转移的现象不加以制止，“候鸟”将会越来越多，弄虚作假的不正之风将会扩展漫延。
如何制止企业非正常流动
造成企业非正常流动的因素是多方面的，既有政府机关的责任，也有企业自身的问题，要制止这种不正常的“候鸟”现象，必须采取多管齐下的措施，主要从以下方面着手：
第一，各级政府制定开发区有关优惠政策要严密、周全、统一。目前，城区企业出现的无序非正常跨区流动现象，根子在于有些地区政府自定优惠政策吸引纳税人注册登记。因此，制止企业的非正常流动，要着重从源头上治理。各级政府制定开发区有关优惠政策时必须科学、严密、周全、统一，要加强宏观调控，从“三个有利于”出发，即有利于贯彻公平税负原则、有利于国家经济稳定发展和目标的实现、有利于促进区域经济的健康发展，由科学界确定享受优惠政策的范围和对象，防止被投机钻营、损公肥私的企业钻空子。一个地区、一个市要有统一的大政策环境，要像昆山市那样，全市各镇有统一的投资环境，到哪里都是一样的政策待遇，营造平等竞争投资环境十分重要。各地的开发区要认真贯彻国家的产业政策和税收政策，积极维护地方财税秩序，引资引企的“眼睛”要向外，重点吸引外商外资和高新技术企业、环保型企业、集约型高附加值生产类企业，切忌在城区范围内“挖东墙，补西墙”，摘取人家培育多年的“桃子”。尤其对以减免税收为目的而进园区、开发区的经营服务型企业要严格控制，不能投其所好，大开绿灯，追求表面“繁荣”。政府有关部门对违反国家和政府有关规定自定税收优惠政策，采用变通办法，以将入库税收 按比例返还给企业或给予企业各种奖励补贴等方式抢夺蚕食城区经济的行为，要坚决予以纠正，切实维护和规范市场经济秩序。
第二，有关部门要严格把住企业流动的前置关。卫生、环保、公安、消防等有前置审批权的部门要认真贯彻落实国家的产业政策和市政府的有关规定，对由城区迁址园区、开发区的企业，尤其是销售服务型企业，要严格审查其条件，实行宏观控制。园区或开发区要注意综合平衡和搞好与城区政府的协调，即使迁入园区、开发区的城区内资企业，已经享受过一次优惠政策，就不能在税收上再享受优惠政策。园区、开发区要掌握企业厂房、生产经营地确实在本辖区的方可享受优惠政策，对销售型公司在城区设立分公司的不能享受优惠政策，以堵住钻空子企业的斜门歪道，避免国家税收的流失。
第三，工商注册登记要严格落实内资企业属地登记管理的原则。工商部门对总部设在园区、开发区而分支机构设在城区的企业要进行清理，明晰其权属关系和税赋关系，督促其分支机构还其本来面目变更为独立的法人机构，在注册所在地经营纳税。对注册地与经营地不一致的企业，两地工商部门要互通信息，做好协调工作，促使企业的注册地与实际经营地相一致，对名不符实、弄虚作假的企业要严肃查处。城区工商部门对不符合注销、变更条件而在园区、开发区另立户头的企业，不予核准注销和变更。园区、开发区工商部门要搞好配合工作，严格把关，对不符合条件的企业坚决不予注册登记。
第四，加强对已享受过税收优惠政策的企业跟踪监督管理。有些企业把园区、开发区的优惠政策当作“吃不完的奶酪”，当享受的政策到期后，又转移营地新开“炉灶”，继续享受优惠政策。为此，工商、税务等部门对这类企业要加强跟踪、监督管理，建立健全企业情况档案，向本市有关部门通报信息，使经常迁移的“候鸟”无空可钻、无处可飞。