财务一平二调

伴随着国库集中收付改革进程的加快，一些地方提出了要有序地推进由会计集中核算工作向国库集中收付工作转轨的改革目标，将会计核算职能还权于单位，对核算中心（行政事业单位财务会计核算中心的简称，下同）人员要精减，有的地方把这些人员派驻到县（或市、区，下同）级单位（或部门）担任委派会计，从事具体的财务会计工作。笔者把这种做法称之为派驻会计制。带着这个问题，笔者从理论上、实践上进行一些初浅思考，对实施派驻会计制的可行性进行了以下分析，以飨读者和业内人士工作参考。
　　1998年1月22日闭幕的中纪委二次全会提出“改革会计人员管理体制，在国有企业、国有控股企业进行会计委派制度试点。”随后，财政部、监察部联合印发的《关于试行会计委派制度工作的意见》，要求各地“根据会计监管要求和会计业务量选择适当的委派形式。”从全国各地的试点情况看，归纳起来主要有以下几种形式：一是对行政事业单位实行会计集中核算，即一般为在财政部门设立的会计核算中心，在保持实行集中核算单位资金使用权、财务自主权和会计主体责任不变的前提下，不再设立会计机构，只设报账员，取消各单位的银行账号，实行“集中核算，分户管理”，由核算中心统管会计人员，进行资金结算和会计核算工作，融会计服务与监督管理为一体；二是向行政事业单位直接委派总会计师、财务总监或出任财务科（股）长；三是在国有企业委派财务总监、会计机构负责人或总会计师；四是实行单位（公司集团）内部会计委派制；五是“零户统管”制度，主要是对乡（镇）政府下设的行政事业单位（俗称“七站八所”）进行会计集中核算；六是对农村集体经济组织实行村账乡（镇）管。另外，还有对财政拨款的基建项目实行项目会计委派。从上述会计委派的实现形式可以看出，财政部门派驻会计到单位去从事具体的核算和监督工作还没先例。
　　在诸多的会计委派形式中，会计集中核算是会计委派的最佳形式。关于会计委派制争论的焦点在于，由财政部门派会计人员驻扎到行政事业单位对经营者实施监督，能否保证会计人员独立、客观、公正地提供有关受托者行为及其经济成果的信息，这直接关系到委派制度实施的可行性。会计界专家认为：会计委派由于信息传输成本、处理成本及泄密成本的限制，将会计信息的生产职能外部化的交易费用远高于自己的执行成本，因而目前派驻人员必须身处企事业，扮演尴尬角色，为会计委派的可行性带来了疑虑。网络经济时代，会计表现出的集成化、电子化、简捷化、智能化、多元化、开放化等技术特征，根本改变了传统会计处理、生成和披露模式。在强大的信息技术支撑下，组建专门的会计核算中心将会计职能外部化，不再是凭空设想，与其他会计委派制形式相比，运行中的摩擦成本与机会主义成本明显降低，运行效率显著提高。
　　正是如此，全国大多数地方采用的会计委派制是会计集中核算形式，在实际工作有较强的可行性。一方面，有效弥补了会计委派的缺限，核算中心通过县政府明确的职能职责，确立与核算单位财务管理的权力和义务。这样对单位来说，会计职能的外部化使单位与会计由原来的内部雇佣关系转为独立主体间围绕信息使用权产生的监督与被监督的关系，主体合谋的可能性大大降低，加上纪监、审计、财监的外部约束，信息不对称性明显减弱。信息作为委托人观测代理人行为规范的重要窗口，高透明的信息能有效降低代理人的道德风险，使委托代理双方的效用目标尽量趋同，弥补了原会计委派存在缺陷环节。另一方面，网络经济下信息生成模式的创新为体制创新的现实性与可行性提供了技术支持。随着会计电算化与信息化的到来，会计软件将由目前的“仿真型”发展为“智能型”，信息生成模式由手工操作转化为模型自动生成。强大的技术支持，完全可将现行会计委派人员从尴尬的境地中解脱出来，单独组建会计核算中心，提供专业信息化服务，形成规模效益，节约信息成本。
　　会计集中核算是会计委派的最佳形式，如果把派驻会计也当成会计委派的一种形式，在同一个地方再来试行派驻会计制就显得毫无意义了，并且缺陷会增多。因此，不少地方在进行国库集中收付制度改革的同时，也没有取销会计集中核算，相反使其工作更加协调，监管效果显著；即使有的地方要还权核算，但也没有实行派驻会计制。
　　在现有新形势下，实现会计集中核算工作向派驻会计工作的转形还潜在许多财政风险和会计风险，比如：派驻会计又派谁？派驻会计能否胜任工作？能否充当理财角色等等。这些都是派驻会计制无法克服的主要问题。
　　1．部分派驻会计人员不能胜任的工作需要。据了解，有的核算中心人员素质参差不齐。其人员不是通过公开招考进入的，而是通过“关系”进到了中心，大致有：财政系统调剂、企业和其他单位商调、转业军人安置、学生分配到岗；有的未取得会计从业资格，绝大多数没有会计专业技术职称资格；真正能胜任财会工作的比例较低。有的地方虽经多次培训和严格的业务考核，部分人员仍不能完全掌握财会业务知识，在应对系统的财会业务时就显得乏力了；同时派驻会计还需有较强的综合素质，一但这些同志派驻到单位，可能实现不了委派的初衷，反而会给单位工作添乱；有可能还会出现一些不良现象：一是充当单位会计人员，由于素质的原因，表现为无从“下手”工作，即使冒险做工作，会出现所受理的收支凭证质量不高，所进行的会计处理差错较多。二是基于管理体制原因，派驻会计无法插入单位财务，当成多余，派驻人员变成“耍人”，要么出主意干脆叫派驻会计不上班，要么怕工作添乱还会出钱叫派驻人员在外休息。若是财政要去了解派驻人员的工作情况，单位要么编“故事”应付。三是久而久之合谋应付财政，给财政工作带来麻烦。四是如果遇上不负责任，“就票做账”的派驻会计，会出现“瞎子牵瞎子”的恶果，起不到财政监管的效果。
　　2．监督者与被监督者矛盾突出。依前所述，派驻会计能否保证会计人员独立、客观、公正地行使会计行政监督职能，这直接关系到委派制度实施的可行性。派驻后，可能会受多种原因的影响监督者与被监督者矛盾会更加突出。一是认为财政乱作为。因为派驻会计没有法律依据，缺乏必要的法律支持。《会计法》对派驻会计并没有作明确的规定。二是一些单位对派驻会计制的目的、意义及操作不了解，存在“四怕”心理，即怕失掉财务自主权，怕提款办事不方便，怕财政部门掌握或泄露了财务秘密，怕财政部门搞“一平二调”，因而存在本能的担心。单位还认为，实行派驻会计是旧体制复归，是政府向部门夺权。虽然派驻会计力求规范程序，简化手续，提高效率，优质服务，但部分单位还是不满意，不理解，造成双方工作氛围紧张。三是把派驻会计办理的必要手续当成多此一举，是“没事找事”，是人为地制造“繁琐哲学”，派驻人员成了单位的对立面，成了议论的“焦点”。四是实行派驻制后，单位认为是财政管理得最直接了,可以当“甩手掌柜”，自然或不自然地把“皮球”踢给了派驻会计。五是矛盾突出后，象“流水账”、“包包账”等不规范的记账模式又会重演。
　　3．受派会计人员的积极性不能被充分调动起来。受派会计无论是财政局派出的，还是核算中心派出的，他们的后顾之忧不会真正解决好，聘用合同期满或终止后，又面临新的派驻，一年复一年，无安定的工作，使得大多数派驻会计不安心工作，极大的挫伤了他们的工作积极性。加之遇上上述情形，在工作推不动时，会泄气，怨声载道，积极性受到挫伤。
　　4．派驻会计职责权限无法落到实处，影响工作效率。一是权限界定难，由于被委派单位与单位之间的情况差别很大，不可能也不现实从上至下用一种绝对统一的标准进行规范。二是执行难，在实际执行权限中还有一定难度。就备用金定额与管理而言，成立了核算中心的地方有的就没有把备用金管好，如果国库收付工作未跟上，单位零余额账户清算体系不建全，会出现备用金额度过大，更有甚者另立账户转移资金、私设“小金库”的现象又会出现，派驻会计又能制止吗？再说，县级部门一个大系统（如国土、建设）他们的财务人员是10、20人，如果财政派驻相对人员才可能监管其财务的运行情况，如果只有1、2名派驻人员，就显得杯水车薪，收不到实质性效果。
　　综上所述，如果从会计集中核算向派驻会计转形的话，这岂不是会计风险更大吗？财政风险加剧吗？
　　面对日益繁重的会计改革，《行政事业单位财务规则》又有新的改革主题——坚持理论联系实际，体现部门预算改革，国库集中收付改革，政府收支分类改革，政府采购改革等财政支出改革要求，突出绩效管理理念、成本管理理念、风险控制理念。如何顺应这些改革，派驻会计制能行得通吗？
　　随着公共财政框架的建立，在成立核算中心的地方试行由会计集中核算工作向国库集中收付工作转轨是符合改革精神的，应立即着手工作，同时要不断完善国库集中收付工作体系，使其沿着规范化、科学化、正规化方向运行。但由于委派会计制的缺限无法克服，各地不宜试行派驻会计制。不能借会计集中核算人员多、无法安排就实行派驻会计制，如果已经在试行派驻会计制的应立即进行纠正，没有搞的就不要再搞了，这才符合会计工作的“谨慎性”原则。