如何完善我国分税制

如何完善我国分税制？

　　分税制是指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上,按照事权和财权相统一的原则,结合税种的特性,划分中央与地方的税收管理权限和税收收入,并辅之以补助制的预算管理体制模式，是符合市场经济原则和公共财政理论要求的,这是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法。

　　我国现行税制是一个由多种税组成的复税制体系，这个复税制体系可以使我国税收多环节、多层次发挥作用。1994年实行的分税制，是我国财税体制的重大改革，实践证明，分税制在理顺中央与地方的财政分配关系、建立规范的财政运行机制、保证中央和地方财政收入稳定增长、增强中央财政调控能力等方面，取得了显著成效。分税制财政管理体制的实施，调动了中央与地方两个积极性，建立了中央与地方财政收入稳定增长的机制。分税制财政管理体制的实施，更好地发挥了中央财政的再分配功能，实现了中央与地方、东部地区与中西部地区的“双赢”。在新的形势下，我国应按照“财力和事权相一致”的方向进一步完善我国的分税制体制。

　　一、现行分税制存在的主要问题

　　政府间支出责任划分还不够清晰、不够合理。我国现行法律对政府间支出责任只作了原则性划分，还不够清晰，也不够合理。一是一些应当完全由中央承担的支出责任，地方也承担了一部分，如气象及地震等管理职能；二是完全属于地方的支出责任，中央也承担了一部分，如地方行政事业单位人员工资和基础教育等；三是部分支出责任中央与地方职责划分不够合理，执行中经常发生交叉、错位。如我国养老保险由地方政府管理，而实际执行中中央政府又承担了大部分支出责任；四是各省、市、县、乡政府间支出责任划分更为模糊，地区之间差别较大。政府间支出责任不清、风险不明，为财政可持续发展留下了隐患。

　　政府间收入划分不尽合理，基层政府分享的收入与支出责任不对称。政府间收入划分不合理的首要问题是收入划分与支出责任划分不相匹配，基层政府收入来源有限，不利于基层财政收入的稳定增长，难以满足其正常的公共支出需要。其次是政府间收入划分覆盖面窄，相当数量的政府财政性收入游离于体制之外，既不利于政府间支出责任与收入的匹配，也不利于合理调节地区间财力差距。此外，我国税制结构中流转税占主体，流转税具有税基流动性强、地区之间分布不均等特点，也为我国政府间收入划分增加了难度。

　　转移支付项目设立不够合理，监管力度有待加强。分税制改革以来，我国转移支付制度不断完善，初步形成了目前财力转移支付和专项转移支付体系。但是，由于大部分转移支付项目都是出于配合中央宏观调控政策而设立的，随着各项新政策的出台，转移支付项目逐年增多，由此带来财力转移支付专项化、专项转移支付财力化的倾向。同时，转移支付资金的监管力度不够，转移支付资金的效益评估有限。

　　转移支付还带有相当大的随意性，没有建立一套科学、完善的计算公式测算办法。转移支付形式繁多，管理分散。转移支付缺乏有效的约束和监督机制。转移支付缺乏法律依据。

　　省以下财政管理体制尚不完善。目前，各地普遍存在省以下横向财力不平衡问题，省以下纵向财力分布也不尽合理。省级政府没有在调节省以下政府财力不平衡方面发挥应有的作用。

　　二、完善我国分税制的对策

　　（一）明确划分中央政府与地方政府的事权

　　当前我国划分中央与地方、政府与企业之间的事权，核心问题应该是投资权划分问题。政府应逐步从个人、企业或社会完全有能力承担并对整个经济发展不至于产生难以控制的冲击的经济建设领域和事业中退出来。同时，改变按投资规模大小来划分中央与地方投资管理权限的做法，除了特别重要的项目和中央负责的项目由中央投资外，绝大部分项目应按受益范围由所在地方政府承担投资。

　　中央政府与地方政府事权的界定，都是根据各级政府对有关事务的驾驭能力和适应程度进行的。一般而言，中央政府除负责国防、外交、公安国际国内政治事务外，在经济方面则实施宏观管理，进行收入再分配及需要中央统筹安排的各项社会事业。因此，中央财政主要承担国际、外交、公安及中央国家机关正常运转所需的经费，负责承担调整国民经济结构、实施宏观调控及重点工程设施建设方面的支出及由中央直接管理的社会事业发展支出。地方政府则主要担负地方行政管理、城市设施和公用设施建设、地区经济发展及本地文教事业等方面的事务。因此，地方财政主要承担与上述事务有关的所需费用。

　　根据我国的具体国情，中央政府的事权范围主要是宏观调控和协调全国经济、社会的发展；地方政府主要是完成中央政府下达的宏观调控任务，协调本地区经济和社会的发展，并根据适当集中、合理分权的原则，适当扩大地方政府的税收管理权限。同时，在合理划分事权范围的基础上合理划分财权。将与维护国家权益相关和有利于实施宏观调控的税种划为中央固定收入，将与地方经济和社会事业发展关系密切的，适宜地方征管的税种划为地方固定收入。在财政支出方面，适当调整中央与地方的支出项目，属中央事权范围内的由中央财政支出，属地方事权范围内的由地方财政负担。

　　（二）缩减预算级次，简化财政层级

　　导致基层财政困难的一个原因在于财政层级过多，从而加重财政负担。我国现有财政分级为“中央-省-市-县-乡”五级，而国际经验表明，较普遍的财政分税分级制度安排是不超过三级的。

　　当前我国加快推进包括“省直管县”和“乡财县管”在内的财政体制改革，正是体现了政府简化财政层级的意图。

　　“省直管县”财政改革是我国加快地方政府机构改革、扩大县域发展自主权和提高县乡财政保障能力的一项重要举措。

　　加快推进“省直管县”财政改革，旨在深化财税体制改革，推动解决完善公共财政体系所面临的一些深层次问题，包括备受争议的中央和地方事权与财力划分问题、转移支付制度的完善、省以下体制以及加大对基层的公共服务领域投入等。

　　（三）合理划分税权，使地方拥有稳定的财源

　　由于各财政层级间“事权重心下移、财权重心上移”，我国基层财政尤其是县乡财政困难问题进一步凸显。

　　在划定各级政府支出责任的同时，还要赋予其相应的收入。地方税，应当具有收入稳定、不扭曲市场机制配置资源的特点。

　　财产税因为征收对象不具有流动性、征税对资源配置影响小而成为地方税收的首选。

　　在财产税方面，我国已分别对持有存款、股票的收益征税，但还没有对居民持有房产进行征税。有必要对我国的房地产税收体系进行调整，拓宽税基、调整结构，强化征管，切实发挥其引导消费、保护资源、缩小收入差距、为政府筹集收入的功能。

　　遗产税和赠与税，有助于调节财产禀赋，为居民创造均等的发展机会，同时能够引导富裕阶层进行社会捐助。应创造条件，早日开征遗产税和赠与税。

　　落实好《营业税条例》（2009年1月1日起实施）。营业税，是对在我国境内提供应税劳务、转让无形资产或销售不动产的单位和个人，就其所取得的营业额征收的一种税。营业税属于流转税制中的一个主要税种。按照营业税有关规定，纳税人申报缴纳营业税税款的地点。一般是纳税人应税劳务的发生地、土地和不动产的所在地。

　　（四）完善转移支付制度

　　在合理划分各级政府支出责任、制定科学的费用标准的基础上，以确保政权正常运转、履行公共福利承诺、提供最低标准的公共服务为重点，加大财力性转移支付力度。同时，减少项目类专项转移支付的比重和数量，逐步优化转移支付结构，推动落后地区政府向公共服务型政府转型。

　　1.转移支付目标

　　一是通过政府间财政转移支付保障各级政权具有正常的施政所需的财力，二是使全国各地居民基本享有水平接近的教育、医疗卫生等基本生活条件和能源、交通、通信等基础设施，三是在市场经济条件下，对市场机制作用不到时或无法作用的领域，通过政府间转移支付实施调节，促进资源的优化配置。

　　2.转移支付的模式和手段

　　国际转移支付模式有两种，一是单一纵向转移支付制度，二是以纵向为主，纵横交错的转移支付制度。依据我国当前和将来一段时间的经济改革状况，我认为我国不宜推行横向转移模式，而单一的纵向转移模式操作简便易行。目前世界上多数国家的政府间转移支付制度采用了这种模式，我国长期以来一直采用这种模式处理政府间分配关系，已有丰富经验，因此，应通过法律化、民主化的制度设计增加透明度，减少随意性，逐步健全我国的单一纵向转移支付制度。

　　合理运用转移支付手段

　　根据转移支付手段的不同功能和我国转移支付的目标，我国可以设置一般性补助即税收返还、专项拨款补助、特殊因素补助。

　　3.转移支付制度的法制化

　　逐步规范我国政府间财政转移支付制度，应大力加强财政法规建设，全面实施预算法，以立法形式明确中央与地方政府的事权与财权划分标准，确立中央政府对地方政府的激励机制，保证中央政府掌握大量的激励资金。

　　5.转移支付的管理

　　鉴于我国目前转移支付资金有限，财政部是专职主管政府资金分配的部门，运转高效，我国转移支付管理机构设置，目前应采用财政部内设机构的形式。并且转移支付方案确立后，要接受全国人民代表大会或其常务委员会的审查监督。

　　总之，我国已经初步建立起了适应市场经济发展的社会主义分税制，但是随着经济形势的发展和改革的不断深入，还需要根据新形势不断的进行探索和完善。