如何理解新企业所得税法第36条规定？

昨天，笔者写了一篇短文，认为财政部、国家税务总局关于新疆困难地区企业所得税优惠政策的通知（财税[2011]53号）涉嫌违法。随后有网友建议看看新税法第36条，笔者理解他的意思是第36条赋予了财政部和国家税务总局制定这样政策的权利，即税法有授权。笔者当然不认可。 新税法第36条这样规定：“根据国民经济和社会发展的需要，或者由于突发事件等原因对企业经营活动产生重大影响的，国务院可以制定企业所得税专项优惠政策，报全国人民代表大会常务委员会备案。”根据笔者理解，本条规定包含三层意思：一是制定专项优惠政策的原因。二是优惠政策只限于国务院制定，是一种法律授权。三是国务院制定的专项优惠政策必须报全国人民代表大会常务委员会备案。 至于可以制定优惠政策的原因，与是否违法没有逻辑关系，所以不作阐述。问题是法律或者全国人大的授权，只限于国务院有权，而且制定之后，应当或者必须报全国人民代表大会常务委员会备案。从另一个角度看，法律并未授权财政部和国家税务总局制定专项优惠政策，而两部、局制定了，就是越权。至于53号文称是根据中共中央和国务院指示，似乎在证明是依据“指示”制定优惠政策，但法律并未授权国务院可以把自己制定行政法规或政策的权利再授权给财政部和国家税务总局。而且法律既然授权国务院可以制定专项优惠政策，国务院不制定，不履行法定职责，则国务院也设嫌违法。法律没有规定可以再授权给财政部和国家税总局，而国务院以“指示”方式授权，也涉嫌违法。 新税法制定之前，财政部和国家税务总局曾经发布了很多有关企业所得税优惠政策的文件，其中不乏在程序上有争议或者有瑕疵，但那是在内外资企业所得税法统一之前，如今企业所得税已经全国人代表大会审议正式立法，所以包括行政机关、纳税人都应严肃地对待和执行法律既有规定。发布规章或规范性文件，必须遵循法定程序，并依据授权。