求文，税的宏观调控职能分析

天府新论2010年第3期 税收宏观调控与税收调节之不同及其推论
税收宏观调控与税收调节之不同及其推论
张永忠
[摘要]当前，几乎所有的学说都将税法列入宏观调控法，税法是宏观调控法似乎已成为
学界的共识。但是，税收宏观调控具有不确定性，除调控程序外，难以法律化，不得不由政
策调整。这样，税法属于宏观调控法自然就成了难以成立的命题。有了税法不是宏观调控法
的认识。我们才能真正认识税收宏观调控的谦抑性，不再太热衷于税收宏观调控，不再为税
制设计强加具体的税收宏观调控重任，不再设置那么多的行为税或特别税种，不再为了增强
税收的宏观调控功能而频频要求改革税制，不再能容忍以宏观调控之名，行税收调节之实，
频频破坏税法的安定性，损害纳税人利益的行为。
[关键词】税收宏观调控；税收调节；税收政策；税法
[中图分类号]17810．42 [文献标识码】A [文章编号]1004---0633(2010)03—O44—04
无论是在理论上，还是在实践中，税收宏观调
控与税收调节无疑是两个使用频率都很高的重要概
念，但是，对于税收宏观调控和税收调节有何区别
这一基本问题， 目前并无明确的认识，往往将二者
混为一谈，不仅使二者的作用都难以较好发挥，而
且产生了其他的严重问题。因此，很有必要对这两
个重要概念进行比较研究。
一
、不同的性质：调节市场与市场调节
税收的宏观调控职能不是从来就有的，而是现
代市场经济的特有产物。只有当市场经济发展到经
济总量的不断失衡使经济动荡不安，政府再也无法
对其自由放任，不得不进行干预的阶段— — 现代市
场经济，税收宏观调控作为一种政府对宏观经济的
干预— — 宏观调控的一个方面，才得以产生。和宏
观调控一样，税收宏观调控不仅调控范围是特定的
— — 仅为经济方面，而且永远调控目标唯一— — 只
是熨平经济波动。因为，作为宏观调控的一个方
面，税收宏观调控仅仅是为市场经济的良好运行提
供一个外部条件，其他目标的实现要靠市场自身。
如果市场经济自身能够平稳运行，就没有必要进行
宏观调控； 同样，要求宏观调控实现熨平经济波动
以外的目标，那就是不要市场经济。正因如此，税
收宏观调控仅仅是一种临时措施，是一种对市场的
调节， 即调节市场。这正是政府的一种职能。
与税收宏观调控不同，税收调节的范围不仅仅
限于经济领域，而且还涉及社会领域， 因而其调节
目标不可能唯一，除经济目标外，还追求社会财富
的公平分配和其他社会政策目标。单就经济目标而
言，尽管税收调节通常也会产生全局的、宏观的效
果，但其追求的目标却是资源的优化配置，是非宏
观的。这些调节不是通过资源的优化配置为市场的
平稳运行扫除障碍，而恰恰是通过市场的正常运行
达到优化资源配置的目标。在这里，税收是作为一
个基本的市场要素和一种重要的经济杠杆而存在
的。因而，这种调节始终存在于市场经济中，而不
是一时的救急措施。由此可见，税收调节是一种市
场调节。这正是税收的一种职能，是属于市场的
职能。
二、不同的调节对象：经济总量与经济结构
税收宏观调控可能对不同的产业、部门产生程
度不同的影响，但税收宏观调控并不具体针对某些
产业或部门，并不是要支持或抑制某些产业的发
[收稿日期】20l0—'()3～ 15
[作者简介]张永忠，江苏大学学财经学院教授，研究方向：税收、税法理论。 江苏镇江212013
天府新论2010年第3期 税收宏观调控与税收调节之不同及其推论
展。因为，作为宏观调控的一个方面，税收调控的
根本目标就是熨平经济波动， 实现经济的平稳运
行，而这一目标只有通过促使总需求和总供给基本
平衡才能实现。为此，当总需求小于总供给时，就
需要减税以促使总需求扩张， 实现总需求和总供给
的基本平衡，此即扩张性财政政策实施的一部分；
相反，当总需求大于总供给时，就需要增税以促使
总需 缩，实现总需求和总供给的基本平衡，此
即紧缩性财政政策实施的一部分；而当总需求和总
供给基本平衡时，就不需要税收宏观调控。由此可
见，税收宏观调控是作为某种财政政策一部分的具
体实施，其调控对象只能是经济总量，即总供给和
总需求。事实上， 只有总需求对税收刺激的反应较
快，能满足迅速消除总供求缺口的需要，因而，税
收宏观调控的对象主要是，甚至仅仅是总需求。税
收宏观调控只有增税或减税两种手段，而且，不论
是增税还是减税，都针对的是总供求缺口，是总量
意义上的，意味着政府可支配的税收总额的增加和
减少。税收宏观调控仅仅是一种临时措施，只有总
供求存在较大缺口，并且不能靠市场自身的力量以
较小的代价在较短的时间内消除缺口时，才有必要
实施税收宏观调控，而且，是增税还是减税，要根
据不断变化的总供求形势相机抉择。事实上，面对
现代政府不断膨胀的财政支出需要，减税常常难以
行得通，并且，减税刺激总需求的效果远没有财政
支出来得快，增税还总是要承担很大的政治压力，
加之还有国债这种较为自由的手段可供使用，所
以，在政府的宏观调控体系中，税收宏观调控往往
是一种能不用就不用的东西。这就是税收宏观调控
的谦抑性。
与税收宏观调控不同，税收对经济的调节需要
具体针对不同的产业、不同的部门，通过减轻或增
加税收负担的方式，鼓励或限制这些产业的发展，
以推动经济结构的优化，促进经济的发展。因此，
税收调节的对象是经济结构，而不是经济总量。税
收调节的方式从总体上划分，有增加税收负担和减
轻税收负担两大类，但具体增加税收负担和减轻税
收负担的手段却很多， 而且，每一种手段的实施，
针对的都是某一特定的产业、部门， 甚至是某一
类、某一种产品，都是非宏观的，都只意味着某一
类别的纳税人税后净收益的减少或增加。税收调节
对供给和需求都有较大作用，很难说对供给还是对
需求的作用更大，因为税收调节的过程和效应都是
长期的； 而且， 不论是对供给还是需求，税收调节
的作用范围仅限于特定的行业或部门，都是非宏观
的。税收调节是税收的一种职能，是税收本身所固
有的、与税收相始终的一种功能，是税收对经济社
会自行发生的作用，而不是政府人为地在短期内实
施某一政策的过程或结果。事实上，税收调节不仅
始终存在， 而且，税收调节的方向也是长期稳定
的。因为，一般情况下，一国的经济结构状况具有
长期稳定性，需要通过税收鼓励哪些产业或部门，
限制哪些产业或部门，在长时期内不会有大的变
化。正是这种规律，使国家以税收法律的形式优化
经济结构，为纳税人在一种可预测的制度环境下进
行经济决策成为可能。另外，因为一些税种超额累
进税率的设置，使其税收收入在经济状况好的时候
能自动地以高于经济增长的速度增长， 即自动多收
税，而在经济状况不好的时候能自动地以高于经济
下降的速度下降，即自动少收税，这种自动的反向
调节能使税收在一定程度上自动促进总供求的平
衡，这就是常常被人津津乐道的税收的“自动稳
定器” 功能。不过， 这仍然是实实在在的税收调
节，是税收调节的又一种功能， 而不是税收宏观调
控。当然，税收调节不是万能的，至少，作为税收
的第二大职能，税收调节必然要受税收的第一大职
能— — 聚集财政收入职能— — 的制约。这就是税收
调节的从属性。
三、不同的行动原则：相机抉择与税收法定
税收宏观调控面对的总是变幻莫测的经济波
动，但又要求迅速出手，为此，不得不将这一权力
赋予行政部门， 以制定税收政策的方式行使， 以便
宜行事，灵活应对，而税收宏观调控又因此成为行
政部门的一种自由裁量权。这里的“变幻莫测”、
“迅速出手”、“行政部门”、“政策”、“便宜”、
“灵活”、“自由裁量” 共同刻画了税收宏观调控的
不确定性，共同说明了税收宏观调控以行政部门为
调控主体， 以相机抉择的政策运用为行动原则的必
然性。但是，税收宏观调控以行政部门为调控主体
绝不意味着将这一权力赋予财税机关，使财税机关
成为税收宏观调控的主体。因为，与其他宏观调控
一样，税收宏观调控只是一种决策权，并不包含执
行权， 而财税机关仅仅是执行机关， 只能执行既定
的调控决策，并不能自行决策，不论是对于增税还
是减税，一旦调控决策做出，财税机关都必须像对
待税法一样忠实执行。再说，在政府的宏观调控政
策工具箱中，税收政策只是其中的一种，政府每一
次实际的宏观调控总要将箱中多种工具组合运用，
而这些组合决策都不是财税机关所能做出的。但
是，也不能将这一决策权赋予各执行机关组成的联
合机构，因为这并不改变决策权与执行权不分的实
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质。当然，这一权力更不能由地方政府分享，宏观
调控只能是中央政府的权力。只有将这一权力赋予
中央政府专门负责宏观调控的机关， 才能分工明
确，责任清楚， 才能使税收宏观调控摆脱部门利
益，真正为熨平经济波动，保障市场经济平稳运行
而调控。同时，具有不确定性的税收宏观调控以相
机抉择的政策运用为行事原则， 只是因为“宏观
调控的不确定与政策的试验性、阶段性、灵活性等
有着内在的相同、相容性”，⋯ 绝不意味着税收调
控可以不遵守规则，任意行事。因为税收宏观调控
既有上述不确定性、不得不由政策调整的一面，也
有调控程序等具有确定性、适宜由法律调整的一
面。完善的法制体系设计，必然在通过在不同税种
法中规定税收调整权的方式，授予行政部门一定的
税收宏观调控权(如国务院对某一税种的税目税
率的调整权) 的同时，还以专门的法律， 即宏观
调控法，对这种自由裁量权的行使程序，如特定的
经济形势、特定的调整范围，允许的调整幅度、比
例原则要求、事先或事后的报批、补批或审查等事
项，做出严格而统一规定。和其他任何宏观调控权
一样，税收宏观调控权的行使只有在这些程序规制
下，才具合法性。
与税收宏观调控不同，如上所述，税收调节具
有相对稳定性，从而使以法律调整税收调节行为成
为可能。同时，也只有以法律调整税收调节行为，
才能为纳税人的经济决策提供一种可预测的制度环
境，调动其生产经营的积极性，促使其在追求自身
利益最大化的同时实现公共利益。可见， 以法律调
整税收调节行为具有必然性。事实上，税收宏观调
控主要是政府的经济管理问题，而税收调节才是真
正的税收问题。因为税收调节的实质是税收负担分
配问题，这是征税的根本问题。根据 国家的一
般原理， 国家征税要由人民同意，人民的同意权只
能由人民的代表机构行使，此即议会保留原则。人
民同意的方式是只能以法律规定人民的纳税义务，
人民只承担法律规定的纳税义务，此即税收法定原
则。由此决定了，税收调节只能是税收法定原则前
提下税收对经济社会自行发生的作用。
四、几个重要推论
1．税法不是宏观调控法
当前，几乎所有的学说都将税法列入宏观调控
法，税法是宏观调控法似乎已成为学界的共识。但
是由上述分析可知，税收宏观调控具有不确定性，
除调控程序外， 难以法律化，不得不由政策调整。
这样，税法属于宏观调控法自然就成了难以成立的
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命题。能说明问题的是，持这种观点的人同时认为
税法是通过针对不同的产业、不同的部门，减轻或
增加税收负担， 以鼓励或限制这些产业的发展，调
整国民经济结构，促进经济发展的方式进行宏观调
控的。但这些功能属于税收调节，而不是税收宏观
调控。这说明，正是因为将税收调节和税收宏观调
控混为一谈，才产生了税法是宏观调控法这种误
识。事实上，税法调整的对象是税收的主要问题和
根本问题，即税收征纳问题，因此，税法必然是税
收征纳之法，能够而且必须法律化。但是，税收宏
观调控作为经济管理问题，调整的对象只是税收的
相关问题，不是主要问题， 因此，税法是税收调节
法，但无论从哪个方面说， 税法都不是宏观调
控法。
澄清这一误识具有重要意义。有了税法不是宏
观调控法的认识，我们才能真正认识税收宏观调控
的谦抑性，不再太热衷于税收宏观调控，不再为税
制设计强加具体的税收宏观调控重任，不再设置那
么多的行为税或特别税种，不再为了增强税收的宏
观调控功能而频频要求改革税制，不再能容忍以宏
观调控之名，行税收调节之实，频频破坏税法的安
定性，损害纳税人利益的行为。
2．市场经济的多变性不是税收授权立法的
理由
通说认为，市场经济具有多变性，为此，只有
普遍采用授权立法的方式，才能使行政部门根据不
断变化的市场经济形势及时制定或调整税收法律，
满足经济发展的需要。因此，市场经济的多变性往
往成为税收授权立法的一个重要理由。但是，市场
经济的多变性应该是指经济总量， 即总供求关系的
变化，而不应该指经济结构的变化。由上述分析可
知， 一国经济的总量， 即总供求关系，总是变幻莫
测，此即经济波动，但一国的经济结构在较长时期
内则是相对稳定的。因此，为熨平经济波动，保障
市场经济平稳运行，需要进行税收宏观调控，而不
是税收调节。也正是因为经济波动的变幻莫测，才
使税收宏观调控具有不确定性，才使税收宏观调控
难以法律化， 不得不政策化，这又使税收宏观调控
与法律没有多大关系， 因而根本谈不到程序以外的
税收宏观调控立法问题，更不用说授权立法。由此
可见，市场经济的多变性并不足以成为税收授权立
法的理由。
澄清这一误识对改变我国税收立法以大量行政
法规、规章为主，立法层次过低的状况，具有重要
意义。
天府新论2010年第3期 税收宏观调控与税收调节之不同及其推论
3． 目前实施的结构性减税不全是宏观调控
所谓结构性减税，是指对主要税种实行政策性
减税，但不排除对个别税种、辅助性税种进行增
税，是企业和居民的税收负担的减轻， 目的是刺激
投资和消费。【2 为应对全球金融危机，我国目前正
在实施以“转”、“统”、“提”、“调” 为主要内容
的大规模结构性减税措施。“转”，是指增值税的
转型改革及其配套措施； “统”，是指统一内外资
企业所得税制的改革； “提”，是指提高成品油消
费税的改革， “调”， 是指进出口税收政策的高频
调整。此外，还对小排量乘用车车辆购置税和个人
储蓄存款利息所得税进行了调整。
采取这些措施的重大意义不用多言。在这里，
我们关心的是，此次结构性减税是不是宏观调控。
在这些措施中，最主要的“转”、“统”、“提” 都
是对税制永久性的改革，而不是临时性的调整。增
值税的转型和提高成品油消费税，都是既定的改
革，不论是否遭遇金融危机，都要进行，只不过应
对金融危机的减税要求和金融危机导致的国际油价
持续走低的形势，为这两项改革提供了契机，是化
“危” 为“机”。而内外资统一的企业所得税早在
2008年1月1日就已正式实施， 与金融危机无干。
因此，这三项改革尽管在客观上有助于熨平经济波
动，但都不是税收宏观调控，而是新的税收立法，
是税收调节格局的重大改变。
其余三项减税措施都具有临时性和可逆性，都
是为应对金融危机而专门采取的，应该属于税收宏
观调控。但问题是，对于这些宏观调控，还没有基
本的程序规制。具体讲，关税条例规定， 国务院设
立关税税则委员会，负责关税税目、税则号列和税
率的调整和解释，报国务院批准后执行；车辆购置
税暂行条例规定车辆购置税税率的调整， 由国务院
决定并公布；全国人大常委会授权国务院，可以根
据国民经济和社会发展的需要，停征或减征居民储
蓄利息的个人所得税。但是，在税法赋予国务院这
些税收宏观调控权的同时，并没有任何法律对这些
权力行使的程序做出任何规定。从理论上讲，这种
缺陷可能导致严重的后果：使税收宏观调控权在事
实上与税收立法权没有差别，使国务院受托立法者
和调控者两种身份难以区分，无法阻止其使用税收
调控权侵占全国人大及其常委会的税收立法权，容
易使国务院混淆税收宏观调控和税收调节， 以税收
调整事项频繁修改税法，其结果使税法动荡不安，
纳税人无所适从。因此，应该抓紧制定专门规定宏
观调控程序的法律，即宏观调控法。
【参考文献】
[1]郝铁川．宏观调控的不确定性与法律、政策调整[J]．东方法学，2009，(2)．
[2]安体富．结构性减税：非常时期应采取特殊政策[N]． 税务报，2009—2—22
(本文责任编辑王云川)
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