税收改革的主要内容是什么？

　　深试论新一轮税收征管改革的前提、主要内容和推行策略

　　作者：李师太 文章来源：济南市地方税务局 点击数：1067 更新时间：2003-8-19
　　当前，以实现在信息化支持下的专业化为核心任务的新一轮征管改革正在全国范围内逐步推开，这是我国税收历史上的一次战略性调整，是对传统征管的一次革命，将对我国税收事业的发展产生重大而深远的影响。随着改革进程的逐步深入，新一轮征管改革的线条已经越来越明晰地呈现在我们面前，本文试就新一轮征管改革的前提、主要内容以及新一轮税收征管改革推行中的策略问题作一阐述，供大家参考。

　　一、计算机和税收信息两个建设是新一轮征管改革的基础

　　当今世界，科学技术特别是信息技术和网络技术步伐突飞猛进，对促进经济发展、调整经济结构、改造传统产业和提高人民生活质量等方面发挥了不可替代的重要作用。党的十五届五中全会提出，要大力推进国民经济和社会信息化，以信息化带动工业化，发挥后发优势，实现社会生产力的跨越式发展。征管信息化是税收征管发展的必然趋势，征管改革必须服从和体现信息化发展的要求，我们目前进行的新一轮征管改革，一个重要特点是信息化支持下的专业化，税收信息化是税收专业化的前提条件，没有信息化的支持，专业化将难以真正完全发挥作用，而税收信息化的先进性、科学性，只有运用在税收征管中才能充分得以显现。概括而言，当前的税收信息化建设是既要修好路(网络)，又要造好车(软件)，还要配好货(信息)，从而才能推动整个税收信息化迅速而又健康地向前发展。

　　(一)加强计算机基础建设，为新一轮征管改革奠定技术基础。同传统的税收征管相比，新一轮税收征管改革的最大特点在于有计算机的支持，加强计算机的基础建设对新一轮税收征管改革至关重要，必须建立一个功能齐全、协调高效、信息共享、监控严密、安全稳定的税务管理信息系统，以支持税收征管的专业化。当前的任务主要有三项：一是充分利用各类国家公共信息网，以城域网为依托，建成贯通总局、省局、区(县、市)局和分局(税务所)的税务专用信息网络，并采取措施，构筑一个技术先进、管理高效、安全可靠的税收信息安全体系，保障网络和信息安全。二是按照税务管理信息系统一体化建设的要求，统一标准配置的硬件环境，统一网络通讯环境，统一数据库及其结构，统一业务需求和应用软件，搭建统一规范的税收征管业务平台。三是按照税收管理对象分类，建设税收业务管理应用系统、税收行政管理应用系统、外部信息管理应用系统和税收决策支持管理应用系统。

　　(二)构建信息管理平台，为新一轮征管改革莫定信息基础。数据信息只有经过规范之后才能拿到计算机上使用，当前加强信息的管理对于征管改革至关重要，实践证明，税收信息化难以深入的根源大多在于税收信息的不规范，并且信息不透明、不对称是造成当前税收执法随意性、上级税务机关对下级税务机关缺乏监督制约的根源，必须构建税务信息管理平台，盘活散乱在各单位、各部门的征管信息，提高税收信息的共享程度。要建立税务信息管理平台，应做好两个方面的工作，一是税务内部成立数据处理中心，对内部各类征管信息进行采集、加工、处理，提供清洁准确的信息产品，在此基础上，实施信息集中处理，构建税务内部信息平台，打破“信息特权”，提高征管监控能力和上下级之间、部门之间的税收信息共享水平；二是强化外部相关信息采集，通过与有关单位部门联网、构建政府——税务信息交换平台等形式，提高税务机关和外界信息使用相对人的信息共享程度和信息资源利用水平。

　　二、建设四个体系、实施环节化管理是新一轮征管改革的主要内容

　　(一)创新管理体制，建设四个体系，实施扁平化管理
　　专业化管理既是税收事业发展的必由之路，也是此次税收征管改革的主要内容，只有在大力实施信息化的同时，深化改革创新机制，才能达到手段与体制、机制的统一。笔者认为，此次改革在体制上主要是建设征收服务、税收管理、一级稽查、执法保障四个税收管理体系，进一步规范征收、管理、稽查、监督的职能、职责和机构设置，形成专业化管理为主、综合性管理为辅的新的征管格局，并优化税务管理组织机构，减少管理层次，增加管理幅度，实施扁平化管理，提高上级税务机关对下级税务机关的监管程度。
　　1、以征收为主线，建立以纳税人自行申报为核心、多元化集中征收为特征的征收服务体系。该体系以税务机关优化服务和纳税人自行申报为基础，目的在于划分征纳双方的税收法律责任，促使纳税人自觉依法纳税。要建设该体系，必须首先大幅度减少征收机构，通过征收集中、核算集中、信息集中，实现征收信息共享，提高工作质量和效率；其次要借助现代网络技术和通讯技术，建立高科技含量的多元化跨区域的纳税人自行申报纳税制度，在纳税人上门申报纳税的基础上，通过推行电话报税、银行网点报税、网上报税等方式，拓宽报税渠道，便利纳税人申报纳税，防止出现因机构收缩而出现管理缺位问题。还要逐步建立健全限时服务、首问责任制、政务公开以及文明征税等各项规范服务体系，规范优化纳税程序、规范纳税服务行为、提高纳税服务质量。
　　2、以管理为主线，建立以税源监控为核心、专业化分工协作为特征的税收管理体系。税收管理是税收征管工作中最复杂、最难破解的难题，对于这个问题，征管查分离模式没有解决，前一时期的税收征管新模式也没有解决，此次改革必须破解这一难题才能确保改革成功。要建立税收管理体系，必须做好以下工作：一是要科学界定管理与稽查的职责范围，避免管理和稽查二者扯皮。二是借助税收网络，建立分级的、多层级的税收管理信息工作体系，并改变按预算级次或企业类型设置市区管理机构的格局，进一步实施属地管理，按照行政区域进行税收管理。三是按照税收业务分工，设置专业管理科室和岗位，对税收管理工作实施专业化管理，提高工作效率和质量。四是在加强税源监控的基础上，实施分类管理，深化纳税评估，进一步提高税收管理工作的效率和质量。另外还应适应国际经济一体化和加入WTO新形势的需要，健全各级反避税机构，大力开展对跨国纳税人和境外企业的反避税工作，构筑“国际税收防盗网”。
　　3、以稽查为主线，建立以规范执法为核心、统一选案和集中审理为特征的一级稽查管理体系。一级稽查的核心在于统一选案和集中审理，突出市局一级的审理，通过对稽查案件实行统一选案、属地稽查、集中审理、分级执行，实现各环节的相互制衡。要建立该体系，首先要科学合理地划分选案、稽查、审理、执行各环节的职责范围，强化各环节之间的监督制约。二是要采用计算机选案，以及稽查局内部选案与外部选案相结合等形式，增强选案工作的科学性和针对性。三是规范稽查执法行为，严格税务稽查程序，重视取证制度，并遵循必要的方式、步骤以及时间和次序。四是实行市局一级的稽查案件集中审理，统一政策尺度，做到“一个包公对外”。五是完善各级税务机关的税务案件分级执行制度，并建立健全稽查案健复查制度和错案追究制度。
　　4、以权力为主线，建立以“两权监督”为核心、实施全过程监督为特征的税收执法监督保障体系。有权力就要有监督，必须对税收执法权和税收管理权的监督制约，确保税务机关依法治税、依法行政。要对税收权力运作进行全过程、全方位的监控，让权力规范行使，最大限度地减少税务行政、执法中的自由裁量权和随意性，减少滥用权力违法行为的发生，努力铲除滋生腐败的土壤，保护我们的税收执法人员，促进税收工作的法治化、制度化、规范化。要建立该体系，当前应当尽快做到以下几点：一是要保证业务管理的专业性；二是实行税收征管业务决策权集中化、管理权专业化、执行权责任化；三是要对税收权力进行重新洗牌，上收、分解、制约、规范税收执法权；四是要通过建立征纳双方之间的分离防线、征管查之间的分权防线、税务人员与计算机之间的机控防线、稽查各个环节之间的制约防线四道防线，保障税收权力依法行使。

　　(二)完善税收管理机制，实施环节化管理。管理体制框架搭建完成以后，必须通过机制的链条来衔接。传统的多层宝塔式管理模式是建立在手工操作基础上的，专业化管理体制的建立为环节化管理提供了可能，网络技术和通讯技术的发展，更打破了传统的时空界限，使得跨部门、跨层级、跨地域的大的环节化管理得以构架。在税收环节化管理机制下，各部门、各层级只是工作环节运行的一个节点，通过文书载体、工作流主题和信息流轨迹，把各项工作拿到流水线上来运行，使每个节点的工作人员既清楚自己在整个环节中的位置，把自己融入全局工作当中，促使个人意识的觉醒；又清楚本节点的工作要求和工作标准及时限，更清楚工作的环节及流向，这样一来，工作的推动将由“人管人”过渡到“制度管人”，工作考核机制将更加科学严密，税收管理工作的质量和效率将大大提高。

　　三、应当实行的方法和策略

　　制度制订之后，关键还在于抓贯彻、抓落实，没有落实，再好的制度也是枉然，甚至比没有还糟。对于新一轮的税收征管改革，各级各部门务必按照“科技加管理”的战略部署和“落实就是创新”的思路狠抓落实，务求实效，要抓不落实的事、抓不落实的人，同时还应注意以下方法和策略：

　　(一)要坚持系统论，搞好配套改革。税收征管改革是一个系统工程，牵一发而动全身，必须搞好相关的配套改革才能确保新一轮税收征管改革任务的完成。重点要搞好机构改革和干部人事制度改革，与征管改革配套联动、同步进行，为征管改革提供体制和组织保障。要按照专业化管理的要求和精简、统一、效能的原则，尽快完成机构调整和职能转变，确保各项工作及时到位，顺畅运转。要合理配置人力资源，努力做到人尽其才，并采取持证上岗、岗位轮换、双向选择等形式，促进人员素质的提高。
　　(二)要坚持重点论，实施重点突破。唯物辩证法告诉我们，矛盾分为主要矛盾和次要矛盾，必须抓住事物的主要矛盾开展工作。管理学上也有一条著名的定律叫做“二八定律”，其基本原理是：世界上任何事物20％的部分决定了事物总体的80％。往往是几个关键部位、关键环节决定着整个工作的命运，必须抓住改革的关键部门、关键环节实施重点突破，重点推进，进行重点控制，突破一点，带动全局，以起到事半功倍的功效。
　　(三)要坚持实践论，坚持稳步推进。改革目标的实现是一个过程，在这个过程中会出现许多意想不到的问题，对我们以往税收征管工作中的问题也会有所暴露。对此，必须用改革的办法解决改革当中的问题，要坚持原则性与灵活性相结合，稳中求进。在坚持征管改革总体方向的前提下，注意各地的不同情况和特点，因地制宜，因时制宜，逐步过渡，区别城区和农村，分类指导，分步实施。要稳定队伍，做到队伍不散，秩序不乱，工作不断。另外还要做好税收任务管理改进等工作。