因税务问题被带走会移送异地吗
- 涉税案件的移送既是连接税务行政执法和税务司法活动的一个桥梁,也是税务行政执法当中的一个重要和疑难问题。本文试从以下五个方面初步分析探讨。
涉税案件何时移送?
(一)税务机关的法定移送职责
《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(以下简称:“移送规定”)第三条规定:“行政执法机关在依法查处违法行为过程中,发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等,根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于 案件的追诉标准等规定,涉嫌构成犯罪,依法需要追究刑事责任的,必须依照本规定向公安机关移送。”
可见,“移送规定”只对涉税犯罪必须移送作出原则性规定,对何时进行移送并未有明确规定。
(二)《税务稽查工作规程》的移送时间规则:“审理终结”
《税务稽查工作规程》(国税发[1995]226号)第四十一条:“审理结束时,审理人员应当提出综合性审理意见,制作《审理报告》和《税务处理决定书》,履行报批手续后,交由有关人员执行,对构成犯罪应当移送司法机关的,制作《税务违法案件移交书》,经局长批准后移送司法机关处理。”
可见,税务稽查工作规程则对税务案件涉嫌犯罪的移送已经有明确的规定。从行政程序的完整性上讲,《税务稽查工作规程》的规定具有合理性。一个涉税案件只有在行政稽查程序终结时,才能对是否实现构成犯罪是否移送作出决定。
移送前是否必须举行听证?
(一)《税务稽查工作规程》:“核对事实和听取意见”程序
《税务稽查工作规程》第三十二条:“税务稽查人员在税务稽查中应当认真填写《税务稽查底稿》;责成纳税人、扣缴义务人提供的有关文件、证明材料和资料应当注明出处;稽查结束时,应当将稽查的结果和主要问题向被查对象说明,核对事实,听取意见。”这一规定具有合理性,也符合行政程序的基本法理。但是这一程序不是听证程序。实践中税务机关未严格执行移送之前的“核对事实和听取意见”程序便径行移送,反映出税务机关对行政程序价值的认识阙如或者漠视。
(二)移送行为对相对人的潜在、重大不利影响
不言而喻,涉税案件移送对相对人的潜在不利影响较之一般行政处罚有过之而无不及。偷税案件的行政处罚仅仅涉及相对人的财产权利,但是移送却可能影响相对人的人身权,将相对人置于失去人身自由和遭受刑事制裁的危险境地。有的相对人可能因此而倾家荡产,一蹶不振。既然在对个人处以2000元以上罚款或者对单位处以10000元以上罚款时,相对人都享有举行听证的权利,根据“举轻以明重”的基本法理,。应该在移送前告知相对人的听证权,举行听证程序,听取相对人或者其委托的专业律师发表 理意见。同时,移送听证权也符合行政法理关于行政正当程序和保护相对人合法权益的内在含义。
(三)行政 当程序原则与移送听证
根据行政法的正当程序原则,行政机关在作出一项对当事人不利的决定时,应当听取当事人的意见、申辩和陈述,应当充分尊重当事人的行政程序的参与权、举证权、申辩权。此外,行政机关作出一项不利于当事人的决定,还应当向当事人说明理由、告知和送达。否则该行政决定被视为严重违反法定程序。因此,移送前举行听证程序,听取相对人及其代理律师的专业意见,有利于促进税务机关依法行政,对减少错误移送、非法移送、滥用权力的移送、实施打击报复而发生的移送起到有效的监督和制约作用。从某种意义上说,移送听证权是正当程序原则所自然推导衍生而来的,移送听证权符合行政程序的基本法理。
(四)税务机关的理性选择与对相对人的不公正
实践中,一种倾向是担心税务机关不愿意移送,因此,检察机关经常关心行政机关在发现违法犯罪时不依法移送,不移送有可能触犯《刑法》402条“徇私舞弊不移交刑事案件罪”,一种倾向则是滥用移送权,对是否符合移送案件的要求和标准,是否错误移送在所不问,事不关己,高高挂起,也不用承担相关的法律责任。两害相权取其轻,为最大程度地规避风险,税务机关对两可案件,宁愿先行移送,因为移送错误与否不用承担责任,但是不移送却有可能遭遇承担刑事责任的风险。
税务机关的这种理性选择对相对人来讲实际上构成一种严重不公。因此,有必要在移送之前履行听证程序,充分听取相对人的意见(申辩和陈述),以防止不必要的锚误移送。实践中,如果偷税案件涉及行政处罚的,将行政处罚与移送事项一并举行听证,充分尊重相对人的行政程序参与权以实现正当的行政程序价值。从税收行政执法的严肃性看,设立听证程序有利于排除错误移送,防止移送后不能立案,或者虽经公安机关立案侦察,检查机关批准逮捕,但是经过复杂和漫长的司法程序之后,证明确系错误移送,这既有损于税收执法的严肃性,对相对人也是极不公正的。
何种条件下移送——兼论认定偷税行政违法是否要考察相对人的“主观过错”?
(一)认定偷税行政违法与偷税犯罪的标准是否一致
税务机关在移送之前,需要考虑两个问题,首先,相对人的行为是否构成偷税?偷税违法行为的判断标准是什么?是否需要考察相对人的主观故意?其次,相对人的偷税行为是否涉嫌构成犯罪?回答这两个问题首先需要解决偷税行政违法行为和犯罪行为的构成要件(标准)分别是什么。
1.实定法的要求
首先,判断相对人行为是否构成偷税行政违法行为,主要看相对人的行为是否构成对《税收征管法》第六十三条的违反。如果相对人在客观上存在该条款所指的四种行为即构成偷税行为,法律(税收征管法)并未要求税务机关在此判断相对人的“主观动机和故意”。即法律规范并不要求税务机关在判断一项行为是否构成偷税行为时必须考量行为人的主观故意。况且,由于行为人心理状态的复杂性,税务机关并不具有考察判断行为人主观动机和故意的能力。
2.法理学的观点
法理学在讨论违法的概念及内涵时,一般将违法分为刑事违法、行政违法、和民事违法三种。违法的构成要件理论认为违法由以下五个要素构成:①违法以违反法律为前提;②违法必须是违反法律规定的行为;③违法必须是某种在不同程度上侵犯法律所保护的社会关系的行为;④违法一般必须有行为人的故意或者过失。但是故意或过失在不同的法律领域具有不同的意义。在刑事法律领域,行为人的故意或者过失的心理状态是判定其主观恶性的重要依据,也是区分罪与非罪、此罪与彼罪、罪轻罪重的依据。在行政法律领域实行“推定过错”的方法,“一般只要行为人实施了违法行为就视其为主观有过错,不必再深究其主观因素了,法律另有规定的除外。”⑤违法者必须具有法定责任能力或法定行为能力。
3.行政违法构成要件理论
上述结论可以从一个行政违法行为的构成要件理论得到印证。行政违法行为构成要件理论认为,一个行政违法行为(仅讨论相对方面进行判断:其一是主体要件,即违法行为人具有责任能力;其二是主观方面要件,即行为人存在过错,但是行政违法行为由于性质和情节显著轻微不够成犯罪,因此一般为“推定过错”;其三是客体要件,即行为人的行为侵犯了行政法律规范所保护的法律关系;其四为客观方面要件,即行为人实施了法律所禁止的行为。如此看来,行政违法构成要件理论认为,行为人的过错采取“推定过错”原则。
(二)考察偷税的主观故意与否:不同阶段应区别对待
根据上述制定法的要求、行政违法的构成要件理论和法理学的通说,认定是否构成偷税时是否考察行为人的主观故意(过错),应该划分不同的阶段(行政执法阶段、移送审查阶段、司法审判阶段)来区别对待。
1.行政执法阶段:无需考察行为人的主观故意
由于实定法没有要求,因此在行政执法阶段认定一个行为是否构成偷税行政违法,税务机关不必考察行为人的主观过错与否。行政违法构成要件理论也不要求考察主观故意或者过失。
对于一个违法行为,税务机关只需考察客观方面行为人是否实施了《税收征管法》第六十三条的行为。法理学通说认为,行政违法(相对人的违法)的归责原则是“推定过错”,只要行为人实施了违反行政法律规范的行为便推定其有过错。值得注意的是:“推定过错”的归责原则也决定了举证责任的分配,税务机关不必搜集证明行为人具有主观过错的证据。况且,分析判断行为人的心理状态究竟是故意还是过失,是直接故意还是间接故意,是过于自信的过失还是疏忽大意的过失,本身十分专业而且复杂,即便是受过职业训练的专业人士和专业机关也难以做到百发百中。将如此复杂的主观过错问题掺杂其中,使得税务机关认定一个行为是否构成偷税行政违法十分困难。
2.移送审查阶段:必须考察行为人的主观故意
偷税行政违法与偷税犯罪虽然具有联系,但是也存在本质的区别。前者是行政违法行为,后者是触犯刑律的违法犯罪行为。税务机关认定一个行为是否构成偷税只需考察行为人是否存在违反《税收征管法》六十三条的行为,无需考虑其主观过错。
但是,税务机关对涉嫌构成犯罪的案件应当依法移送,因此,税务机关必须以犯罪构成要件理论来衡量行为人是否构成犯罪,以便决定是否移送,可见在移送之前税务机关必须考察行为人是否具有主观故意。根据《刑法》第201条的规定偷税的犯罪构成如下:其一主体要件:偷税罪的犯罪主体系特殊主体,即纳税人和扣缴义务人。当然在共同犯罪的场合,其他主体也可能构成偷税共犯。其二是犯罪客体:即偷税犯罪所侵犯的是法律所保护的税收征管制度。其三主观方面是故意:所谓故意是指明知自己的行为会发生危害社会的结果,并且希望或者放任这种结果的发生。偷税犯罪主观方面只能是故意而且是直接故意。其四是客观方面:即实施了《刑法》第201条及《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释[2002]33号)所禁止的行为。因此,审查是否移送阶段,税务机关应该与刑事侦察、检察院审查起诉和司法审判阶段的判断标准保持一致,考察行为人的主观过错。但是,由于犯罪构成要件理论的高度专业性,判断是否构成主观过错本身也十分复杂,税务机关毕竟不是司法机关,判断一个行为是否构成犯罪,毕竟不是其主要职责和专长。其不负有调查、审核、认定行为人是否具有偷税主观故意的最终职权、职责或能力,国家也不期待税务机关对此具有最终的认定能力和权限,否则行政机关与司法机关的职能定位会发生错乱。
因此,笔者认为,在移送审查阶段税务机关对行为人的主观过错的考察和认定只是初步的、非实质性的、非终极的认定。况且,最终税务机关也不对行为人是否具有主观过错负举证责任。当案件被移送后,公安机关、检察机关和审判机关相继启动司法程序,这些机关依据法律行使国家侦察权、公诉权、举证权和审判权。是否构成偷税犯罪,司法机关有最终的认定权、公诉权、裁决权。因此,由于审查是否移送阶段的特殊性,对税务机关抱以准确考察行为人主观过错这样高度专业的期待,无异于指望“门外汉”做出恰当的专业判断,对税务机关来说实在是勉为其难。因此,应该容许税务机关在认定偷税犯罪等涉税案件定性方面存在合理错误,司法机关对此应该取宽容的态度,不宜动辄以徇私舞弊不移交刑事案件罪追究相关税务人员的法律责任,否则势必造成人心惶惶、动辄得咎的局面,不利于维护健康稳定的税法秩序。
3.司法审查阶段:司法机关必须考察行为人的主观过错
偷税案件一旦移送公安机关立案后,依照刑事诉讼法的规定依次进入侦察阶段、审查起诉阶段和审判阶段,这些阶段统称为“司法审查阶段”。显然,司法审查阶段相关机关必须严格审查行为人是否具有主观故意。如果欠缺主观故意(直接故意)要件,行为人的行为就不够成犯罪,公安机关侦察阶段可以撤销案件,检察院审查起诉阶段可以不起诉,人民法院审判阶段可以作出无罪判决。因此,对行为人是否具有偷税的主观故意的最终、权威且专业的认定机关是司法机关而不是税务机关。
初步结论 - 涉税案件达到刑事案件立案追诉标准必须移送
依据2010年5月18日最高人民检察院、公安部公布了《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》,下列涉税案件达到标准必须依法追究刑事责任:
(一)隐匿或者故意销毁依法应当保存的会计凭证、会计账簿、财务会计报告,涉嫌下列情形之一的,应予立案追诉:
1.隐匿、故意销毁的会计凭证、会计账簿、财务会计报告涉及金额在五十万元以上
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2.依法应当向司法机关、行政机关、有关主管部门等提供而隐匿、故意销毁或者拒不交出会计凭证、会计账簿、财务会计报告的;
3.其他情节严重的情形。
(二)逃避缴纳税款,涉嫌下列情形之一的,应予立案追诉:
1.纳税人采取欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报或者不申报,逃避缴纳税款,数额在五万元以上并且占各税种应纳税总额百分之十以上,经税务机关依法下达追缴通知后,
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不补缴应纳税款、不缴纳滞纳金或者不接受行政处罚的;
2.纳税人五年内因逃避缴纳税款受过刑事处罚或者被税务机关给予二次以上行政处罚,又逃避缴纳税款,数额在五万元以上并且占各税种应纳税总额百分之十以上的;
3.扣缴义务人采取欺骗、隐瞒手段,不缴或者少缴已扣、已收税款,数额在五万元以上的。
纳税人在公安机关立案后再补缴应纳税款、缴纳滞纳金或者接受行政处罚的,不影响刑事责任的追究。
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(三)以暴力、威胁方法拒不缴纳税款,涉嫌下列情形之一的,应予立案追诉:
1.造成税务工作人员轻微伤以上的;
2.以给税务工作人员及其亲友的生命、健康、财产等造成损害为威胁,抗拒缴纳税款的;
3.聚众抗拒缴纳税款的;
4.以其他暴力、威胁方法拒不缴纳税款的。
(四)纳税人欠缴应纳税款,采取转移或者隐匿财产的手段,致使税务机关无法追缴欠
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缴的税款,数额在一万元以上的,应予立案追诉。
(五)以假报出口或者其他欺骗手段,骗取国家出口退税款,数额在五万元以上的,应予立案追诉。
(六)虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票,虚开的税款数额在一万元以上或者致使国家税款被骗数额在五千元以上的,应予立案追诉。
(七)伪造或者出售伪造的增值税专用发票二十五份以上或者票面额累计在十万元以上的,应予立案追诉。
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(八)非法出售增值税专用发票二十五份以上或者票面额累计在十万元以上的,应予立案追诉。
(九)非法购买增值税专用发票或者购买伪造的增值税专用发票二十五份以上或者票面额累计在十万元以上的,应予立案追诉。
(十)伪造、擅自制造或者出售伪造、擅自制造的可以用于骗取出口退税、抵扣税款的非增值税专用发票五十份以上或者票面额累计在二十万元以上的,应予立案追诉。
(十一)伪造、擅自制造或者出售伪造、擅自制造的不具有骗取出口退税、抵扣税款功
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能的普通发票一百份以上或者票面额累计在四十万元以上的,应予立案追诉。
(十二)非法出售可以用于骗取出口退税、抵扣税款的非增值税专用发票五十份以上或者票面额累计在二十万元以上的,应予立案追诉。
二、涉税案件达到刑事案件立案追诉标准的移送时间
安徽省公安厅、安徽省国家税务局、安徽省地方税务局《关于印发安徽省打击涉税违法犯罪警税协作规定的通知》(皖公通[2008]30号)(以下简称《三部门协作规定》
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)第九条:“各级税务机关在依法查处涉税违法行为过程中,对符合《 人民共和国刑法》及其相关司法解释关于危害税收征管犯罪等规定,依法应追究刑事责任的,经税务机关负责人批准后,移送公安机关进行侦查”。第16条第2款:“税务机关在税收征管、税务稽查、以及受理举报中发现的可疑线索,初查涉嫌犯罪的,应经税务机关负责人批准,按规定要求移送同级公安机关”。
根据这两条规定,笔者认为税务机关移送涉税犯罪案件的具体移送时间可分为税务机关检查阶段移送和税务处理完毕后移送。
(一)税务机关检查阶段移送
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税务机关在税收征管、税务稽查、以及受理举报中发现的可疑线索,初查涉嫌犯罪的,移送同级公安机关。
该阶段移送涉税案件,税务机关应提供下列材料:
1.涉税案件移送意见书;
2.税务稽查报告(笔者认为应是初查报告或阶段性稽查报告);
3.涉税案件物品清单;
4.有关检验报告和鉴定结论;
5.涉嫌犯罪的其他证据。
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(二)税务处理完毕后移送
对税务机关已做出处理、处罚决定,涉嫌犯罪案件,税务机关不得以罚代刑,应依法向公安机关移送,提供下列材料:
1.涉税案件移送意见书;
2.税务稽查报告;
3.涉税案件物品清单;
4.有关检验报告和鉴定结论;
5.涉嫌犯罪的其他证据;
6.税务处理决定书;
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7.税务行政处罚决定书;
8.进行执行程序的税务稽查执行报告及相关法律文书。
三、涉税案件达到刑事案件立案追诉标准的移送机关
根据《三部门协作规定》第9条、第16条第2款规定,各级税务机关都有权对涉税犯罪案件,向同级公安机关移送。
《三部门协作规定》第10条:“涉税违法犯罪案件的移送。应当遵循同级移送、属地管辖的原则”。“省国家、地方税务局稽查局组织查处的涉税案件,原则上由案件管辖地税
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务局稽查局向同级公安经侦部门移送,需省公安厅立案侦查的,由省国家、地方税务局稽查局移送;各市、区(县)税务局稽查局组织查处的涉税案件,由各市、区(县)税务局稽查局移送同级公安机关;跨地区的案件难以确定管辖权或管辖权有争议的,报请上一级公安经侦和税务稽查部门确定后移送”。
综合《三部门协作规定》要求,笔者认为向公安部门移送涉税犯罪案件,实际应当由税务稽查部门担当。理由如下:
(一)《三部门协作规定》详细规定了各级
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税务局稽查局组织查处的涉税案件移送办法,并没有对负责征收、管理的税务机关如何移送涉税案件进行明确。因此这些税务机关发现的涉税犯罪案件在实际操作中如何移送具有难度。
(二)各级税务局稽查局的法定职责是专司查处偷、逃、骗、抗案件,对纳税人的涉案性质确定具有专业技能。按照征管法等有关规定,负责征收、管理的税务机关在征、管中发现的偷、逃、骗、抗税案件线索的,必须移交税务稽查部门检查处理。因此负责征收、管理的税务机关应该是无权对涉税案件进行定性、定量确认的,也就谈不上向公安
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机关移送了。
(三)从省局要求编报的统计报表内容看,各地税务机关每年上报的公安机关涉税犯罪案件查处情况,归口各级稽查局上报,也意味着涉税犯罪案件的移送由各级税务局稽查局担当。
四、涉税案件达到刑事案件立案追诉标准的移送批准决定权和移送时间
国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》:“税务机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件,应当立即指定2名或者2名以上行政执法人员组成专案组专门负责,
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核实情况后提出移送涉嫌犯罪案件的书面报告,报经本机关正职负责人或者主持工作的负责人审批”。
“行政执法机关正职负责人或者主持工作的负责人应当自接到报告之日起3日内作出批准移送或者不批准移送的决定。决定批准的,应当在24小时内向同级公安机关移送;决定不批准的,应当将不予批准的理由记录在案”。
《税务稽查工作规程》(新规程)第六十条:税收违法行为涉嫌犯罪的,填制《涉嫌犯罪案件移送书》,经所属税务局局长批准
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后,依法移送公安机关。结合《三部门协作规定》,税务机关对涉嫌犯罪案件移送公安机关的批准决定权是各级税务稽查局所属税务局局长。
五、税务机关对已移送涉税犯罪案件的税务处理
由于税务机关对涉税案件达到刑事立案追诉标准的移送分税务机关检查阶段移送和税务处理完毕后移送两种情况。因此,针对这两种情况,税务机关对涉案纳税人有不同的处理结果。
(一)税务处理完毕后的移送案件补税、罚
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款处理
对这类移送案件,由于税务机关已经通过法定程序完成了对案件的检查、审理过程,并依法制作了《税务处理决定书》和《税务行政处罚决定书》,是法律文书,具有很强的严肃性。税务机关应依法提请公安机关帮助追回应缴税款和应交罚款。同时,纳税人是否按照税务机关的处理决定,补缴税款以最大程度地减少国家损失,也是其定罪量刑的酌定情节,因此,一般来讲,纳税人是会积极补缴税款的。对于税务机关做出的罚款处罚决定,按照《 人民共和国行政处罚法》规定,人民法院判处罚金时,应依法折
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抵相应罚金。
(二)检查阶段移送案件的补税、罚款处理
对这类移送案件,目前法律界争论不一。大部分意见倾向于刑事大于行政,认为税务机关应停止对案件的检查,转为配合公安机关的侦查,认为由于执法主体的转变,税务机关不应再对该类案件进行税务处理和税务行政处罚。笔者认为,由于法院判决是对涉案当事人的最严重法律惩罚,因此,不再给予纳税人进行行政处罚是能说得过去的,也确有道理。但对纳税人应缴未缴的税款,税务机关应当要求公安机关提供《侦查终结报告》和有关证据材料,依法做出税务处理决
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定,追缴应纳税款。这是因为税务机关是涉案税收的法定征收机关,任何机关、单位和个人都不得也无权做出补税决定i。同时,税务机关对涉税案件做出的税务处理决定,在某种程度上来说,具有专业机关出具鉴定结论的证明效力,是对侦查工作得出的结论给予一种肯定,对于公安机关、检察机关来说是求之不得的。实际工作中公安、检察机关也要求税务机关出具税务处理决定书。
六、税务机关对涉税案件达到刑事案件立案追诉标准不移送司法处理的法律后果
《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》
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第十一条明确规定:“行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件,不得以行政处罚代替移送”。
刑法第402条规定,行政执法人员徇私舞弊,对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交,处3年以下 或者拘役;造成严重后果的,处3年以上7年以下的 。
七、税务机关提请公安部门提前介入涉税案件问题
《三部门协作规定》第25条规定:“各级税务机关在稽查过程中,经初查认为有重大犯
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罪嫌疑、涉嫌金额巨大、案件复杂;或者犯罪嫌疑人可能逃逸、毁灭证据、转移赃款等紧急情况;或者依照行政执法权限和程序,难以查获证据或控制财务会计等涉税资料;或者为了及时追缴税款、尽快侦破案件,可商请公安机关提前介入,在各司其职的前提下联合办案。公安机关对提前介入案件的材料应及时审查,符合立案条件的,要迅速立案侦查,对重要的涉案人员及时控制,防止逃逸和销毁证据,转移赃款”。
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异地经营可能会涉及到不同地区的税收政策差异。由于各地的经济发展水平、产业结构以及地方财政需求等因素的不同,不同地区的税收政策会有所差异。因此,当纳税人发生异地经营行为时,需要特别注意遵守经营所在地的相关税收政策,确保合规纳税。对于税务上的异地管理,我国税务部门有一定的规定和制度。纳税人需...
所以,如果税务稽查人员来了以后,应按照《税收征管法》的要求配合税务检查工作,比方说,提供所需的会计账簿、资料,回答稽查人员所提问题,带领稽查人员到生产经营现场,态度应该是不卑不亢、从容不迫、实事求是,给人一种严肃认真主动热情的印象。1.税务稽查人员突然到来的迎接方式如果税务稽查人员突然来检查的话,应该让他...
检查前,税务稽查应当告知企业检查时间、需要准备的资料等,检查应当由两名以上具有执法资格的检查人员共同实施,并向被查对象出示税务检查证件、出示或者送达税务检查通知书。采取调取账簿资料、实地检查、询问、查询存款账户、异地协查等方式,对企业的财务资料进行税务稽查,寻找企业少交税款、晚交税款的线索,...