当前农村税费改革的思考

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　　[内容提要] 正在试点中的农村税费改革得到了广大农民群众和基层干部的衷心拥护和支持，是党和政府在农村的德政工程、民心工程。但是，本人认为：改革中也还有可以进一步完善的地方：按土地征收的农业税应改为市场交易环节的工商税种，农村的基础设施等公共产品应由全社会的公共财政投入，乡村债务应迅速消化，农村土地的承包权可以股权化等。

　　一、当前农村税费改革取得的基本成效：
　　农村税费改革是我国农村历史上的一场划时代的改革，是党中央、国务院为加强农业基础、保护农民利益、维护农村稳定做出的重大决策，具有深远的政治意义和经济意义。我乡在上级的正确领导下，严格执行农村税费改革的各项方针政策。事实证明：通过实施农村税费改革，农民负担明显减轻，农村基层党群干群关系明显改善，农民普遍支持和赞同改革政策，充分体现了党对“三农”问题的“多予、少取、放活”的宗旨。

　　通过实施农村税费改革，还促进了乡村机构改革、政府职能转换、城乡统筹发展，得到了广大农民群众和基层干部的衷心拥护和支持，是党在农村的德政工程、民心工程。

　　二、在农村税费改革试点工作中，也还存在着一些不容忽视的问题：
　　1、农民的相对负担还不合理。
　　很明显，税费改革从总量上降低了农民的经济负担：东岳乡税费改革前2000年农民负担总额为5329049元，税费改革后2002年农民负担总额为1477014元，降幅为72%。其计算、分摊负担的方式也改按人头计算为按土地计算。但是，这样简单的“以地定税”也有明显不合理的情况：
　　第一种情况，土地产出品只能自给自足、并未进入流通领域的小生产者和从事土地产出品商品化生产的大户业主，按同一税率纳税，毕竟不太合理。更何况，目前占农村相当比例的弱小农户，只能靠地吃饭、养家糊口，甚至还需救济，让他们为“自己种地养活了自己”而纳税实在说不过去。
　　第二种情况，粮食主产区和经济落后、人烟稀少、农民收入来源单一的地方，人均耕地面积比较多，人均农业税负担相应也越重，而经济活跃、人口密集、农民非农收入较多的地方，人均耕地面积越少，人均农业税负担也越轻。比如东岳乡最偏远的桐梓沟村人均耕地0.96亩，税费改革后的2002年，人均负担（含劳动力的“两工”折资）74元，而东岳乡集镇居委的农民，人均耕地0.49亩，税费改革后，人均负担为（含劳动力的“两
　　工”折资）48元，偏远村的农民比城郊的农民税费负担高54%，还不说他们在务工、经商、集体经济等方面收入更大的反差。
　　2、农村基础设施建设和维护的投入难保证。
　　实施农村税费改革，取消了农民的“提留”、“统筹”等不合理负担，农村义务教育、乡村道路建设、农田水利建设等一系列涉及农业生产、社会发展的大额投入的项目，在国家还没有新的固定投资渠道之前，都没有了保证。我乡实施农村税费改革后，原来列入农民集资建设的项目，除农村义务教育经费新的投入由县财政统筹外，农村道路、水利工程等基本建设几乎没有稳定性的投入， “武都引水工程”、东（岳）回（
　　龙）乡道油路工程成了“烂尾工程”，骑虎难下，乡道碎石公路的养护道班被迫解散，部分村有线广播因欠电费被迫停机……。虽然，2005年前农村还有“两工”可以筹集，那毕竟是杯水车薪（全乡2003年应收以资折劳款为28.4万元，2004年约12万元），筹劳更是难以兑现——农村主要劳动力几乎都外出了，比如我乡农村劳动力70%以上都常年在外。虽然，税费改革有“一事一议”的筹资政策，但是，我们的老百姓是需要“休养
　　生息”的老百姓，没有相对富裕的经济条件或者相对强制性的政策，他们是不会也没有能力“积极主动”地从干瘪的口袋中挤出钱来集资搞建设的，特别是经济越落后的地方，观念也越落后。

　　所以，如果没有彻底打破“城乡二元制”结构，没有其他主渠道的投入保证，在农村，既要减轻农民负担，又要发展农村社会、经济，是很难“两全其美”的。比如，2003年，在不能向农民集资的情况下，东岳乡政府就连给老百姓解决一座年久失修的石拱桥排危工程所需3万元工程款都找不到地方出，只有通过各种努力，向县上请求资金“补助”一点，再拖欠老板一点。
　　3、乡村两级债务难清偿。
　　目前，沉重的债务包袱压得乡村两级工作难以运转：清偿老债务难找资金来源，当年经费也几乎“入不敷出”。为此，债权人和债务人都感到很“窝火”，成为农村新的不稳定因素。以我乡为例：截至于2002年底，全乡21个村级集体经济组织全部都有负债，帐上债务总额达 109.0万元，其中，借村社干部个人20.2万元，借其他个人 57.8 万元，欠村干部个人误工款 14.9万元。

　　根据工作中的了解，乡、村两级的负债莫过于以下三种情况：
　　一是因为部分（而且是不小的部分）农户历年欠下集体“提留”款和农业税，或因乡村工作需用而资金又不足，乡、村只好以干部误工款或干部个人名义借款、贷款（上级规定乡、村集体不能贷款）垫付，形成乡村债务。二是过去按政策应该由农民负担的项目资金，如“普及九年制义务教育”校舍建设工程、乡村道路建设工程、农田水利工程、村社干部误工款、共同性生产服务费等，向农民下达的数额和计划征收年度不足实际所
　　需，又还没“来得及”继续集资补足，因“断奶”形成债务。比如，我乡过去由农民集资的“普九”及学校危房改造尚下欠施工单位工程款 77.0万元，自来水厂下欠施工单位工程款56.3 万元，“武引”工程欠县“武管局” 20.0万元，停工的东（岳）回（龙）乡道油路已建工程欠施工方约 67.9万元。

　　第三种情况是，因为乡村帐务管理不善、干部 造成的责任性负债。
　　前两种债务的偿还，按税费改革前的政策，只能依照“农村的事情农民办”的原则，由农民交清欠款和按“程序”继续从农民头上集资来填补。税费改革后，“暂缓”征收“历欠”，取消“面向农民的政府性集资”，前门给“堵住”了，但是信用社、个人（特别是离任的干部）、农村建设工程的承包人等债权人的追索是不会停止的。相反，原来承诺的还款期限已过，眼看着因为税费改革，目前乡村偿债没有了明确的资金来源，债权人的危机感更强、索债的“力度”也更大了，乡村干部和政府机关的日子也更难过了。君不见，多少乡镇长的桌子上都摆着法院的传票或执行通知书，多少乡镇长被索债人“围追堵截”、威胁逼迫，甚至，有的乡政府大门都曾经被债权人锁上。

　　4、农业税征收运作不规范，征管办法不到位。
　　税费改革后，本来农业税的“征收主体是地税机关”，乡村干部只是“协税、护税的责任”，但在基层的实际操作中恰恰是相反的：一是乡村干部包揽农村税费任务，成了实际的征收主体，造成征收主体错位，执法主体不当；二是个别农民的纳税意识不到位，有的甚至错误地认为“过去的历欠都不收了，现在欠了也没事”，造成农村税费拖欠恶性循环；三是因为农业税征管法规强制力不够，遇上那些软拖硬抗的个别人，征收人员
　　手段缺乏，“老办法不敢用，新办法不管用”，“简单粗暴”的恶名让乡村干部背了黑锅。为了按时完成农业税入库任务，稍不注意，还会酿成“涉农案（事）件”。

　　三、对完善农村税费改革的几点建议：
　　1、彻底取消自给自足的农业生产者的农业税任务。
　　城市里面，个人所得税还规定800元的起征点。在农村，农民的承包地只是其生存权的基本保证，顶多只能对于该土地的商品性产出品（包括转化后的商品性产品，如家禽、家畜、加工品等），通过其发生市场交易时收取相应的“交易税”来实现国家的权利。
　　这样，有能力多生产者就多承担税赋，只能保生存、生活者就免除税赋，既合情理，又便于征收。
　　2、从根本上建立全社会的公共财政体制，确保农村社会公共产品的投入。
　　大家知道， WTO规则对境外投资者还有享受“国民待遇”的法律保护，而多年来，我们的农村和农民就是没有享受到共和国的“国民待遇”：农村的道路农民修，乡镇街道居民出资建，农村的学校农民建，农村的民兵训练费、社会治安费、文化广播费、计划生育工作费等统统由农民自己负担，就没有听说过城市的街道、绿化、路灯、学校、社会治安等开支由市民集资负担，更何况城乡人群收入的差距越来越大。
　　今后，应该按照中央关于“统筹城乡发展、建设全面小康社会”的思路，将农村的公共设施建设、公益事业投入，包括山、水、田、林、路，文化、卫生、社会管理等纳入财政总盘子，而目前税费改革试点中的“一事一议”制度也只能是过渡性政策或者补充渠
　　道。
　　3、区别情况，多方努力，尽快消化乡村既成债务。
　　一是严格审核、公布债务情况，通过审计、划转、抵偿债权等方式挤干“水分”；二是通过个案解决、群众认可的方式，实事求是地“减”或“免”那些确实应该免除的 “历欠”（主要是特困户、死绝户），依法坚决清收能交未交的“历欠”款，整肃农村少量存在的无理拖欠合法税费的不良风气；三是根据公共财政的理念，通过国家转移支付的办法，消化余下的“硬”债务，彻底解除乡村运转的“紧箍咒”，使农村基层组织
　　在一个新的平台上高效、良性运转。
　　4、转换土地承包权的实现形式，放活土地生产经营方式。
　　农村集体土地实行家庭联产承包责任制，在一定时期促进了农村生产力的发展，但是，随着农村生产力的发展和加入WTO的需要，我国农业必须由传统农业向现代农业转换，而一家一户、地块分割、低水平重复的小农生产模式已经严重落后、没有竞争力了。况且，当前农村大量劳动力外出务工，农村耕地撂荒现象较多，而有规模生产能力的农业大户又难找到集中连片的地块。因此，既要保证农民承包土地的权益，又要适应现代农业的规模化、集约化、组织化、标准化生产，就必须转换我国农村当前的土地承包经营权的实现形式。可以设想：将过去的分“承包地”改为分“承包权”，实行农民对集体土地的承包权和具体经营权分离。操作办法是：将农村集体的土地按土质、位置、耕作条件等分等定级，对其经营权分别进行货币化评估，汇总后再按农民现有的承包份额（面积），按比例分摊为相应货币化份额，即为该农户拥有集体土地承包经营权的股权化实现形式。这种股权化的土地经营权，可以不针对具体的地块，可以自由、方便地交易、流通、合伙、继承，各股权农户和其他农业投资者均可以对集体土地按自己的投入能力和发展方向，进行重新租赁、经营，土地的租赁经营收入由村社集体（也可以建成“农业公司”类的组织）再按股权分配到持有股权的人。这样，既保证了现有农民对土地的承包权，又促进了当前农业生产经营方式的提升，变 “农民”为 “股民”。今后，“农民”将只是一种职业，而非一个“阶层”。

　　5、改革乡村建制，以县域经济统筹城乡发展。
　　税费改革彻底后，根据乡级政府决定地方社会事务的权力范畴缩小、大部分乡级财政的经济调控能力很弱，以及乡政府的工作任务大大减少的实际状况，建议取消乡（镇）级政权建制，改设县级政府的若干办事机构，实行对县“报帐制”财务管理，精兵简政，务实高效。比如，东岳乡2003年财政预算收入86.51万元，其中，主要是农业税及其附加留乡（70%）部分70.2万元占全年预算收入81.2%，地方工商税收只有16.29万元占18.8%，而当年乡财政预算支出为113.72万元，缺口部分27.21万元只能由县财政转移支付补充。

　　鉴于土地、税费等改革后，村级组织对集体土地、资金的管理职能愈渐减弱，可将村级组织在政制上按社区化模式管理，在经济上按公司化模式管理。 由此，才能实现真正意义上的城乡“一元化”。这，应该是实施农村税费改革的根本目标。