PPP模式下典型业务的税收政策适用问题剖析

【摘要】目前，在政府基础设施建设及公共服务领域，PPP模式发展迅速，各类业务的税收政策及税负直接关系到投资方的成本高低。从社会资本及项目公司的角度，对 PPP模式中所涉及的资产移交业务、政府支付业务、明股实债业务、利润超分及有限合伙基金持股业务的税收政策适用进行具体分析，并提出完善税收政策的建议。

一、PPP的概念及运行模式

PPP，即 Public-Private-Partnership（公私合作），是指政府与私人组织之间所形成的一种伙伴式合作关系。具体表现为政府与社会资本在提供公共产品或服务方面建立的全过程合作，且该合作以政府方授予社会资本方特许经营权为基础，突出合作过程中的利益共享和风险共担。双方在合作过程中通过引进市场机制，发挥各自优势，提高公共产品及社会服务的质量和供给效率。目前，PPP模式涵盖我国的能源交通、水利环境、市政工程、农林科技、保障性安居工程、医疗卫生、健康养老及教育文化等各个公共服务领域。

根据现有政策，PPP 模式操作过程中涉及三个主体及五个操作阶段。三个主体为：一是项目实施机构（以下简称“政府方”），是指政府或其指定的相关职能部门或事业单位，负责 PPP项目的准备、采购、监管及移交等工作；二是社会资本，是指建立现代企业制度，投资PPP项目的境内外企业法人；三是项目公司，是指基于项目需要，由社会资本依法设立，用以实现PPP项目合同内容的公司。

PPP项目具体运作历经项目识别、项目准备、项目采购、项目执行及项目移交五个操作阶段。前三个阶段的任务是项目的发起、筛选评估、可行性论证及选定作为合作对象的社会资本。这三个阶段以政府为主导。后两个阶段是PPP项目合同的履行，即前期资产投入、项目落实、运营及后期移交。履行过程以社会资本为主导。后两个阶段的主要工作有：政府方监督被选定的社会资本按时足额投资设立PPP项目公司，并与项目公司重新签署PPP项目合同，由项目公司履行PPP项目各阶段的合同义务；同时，在合同履行期间，政府方应按约定向项目公司支付相关费用，并执行约定的奖励条款或惩处措施。若经营期满或合同提前终止的情况出现，项目公司应依据合同约定将项目资产移交给政府方。

二、PPP模式中典型业务的税收政策适用

     目前，不存在针对PPP项目的特殊税收政策（以下简称“税政”）。PPP模式的前三个阶段，项目并未实质运营，不涉及税政适用。后两个阶段，作为经营实体的项目公司，根据项目所属行业，适用不同的税政。PPP模式下的社会资本及项目公司皆以营利为主要目的，该特性决定了 PPP模式在税政适用上与其他经营方式区别不大。但由于PPP项目的特殊性，在行业原有税政的具体适用中，亦存在一些争议及问题，主要涉及资产移交、政府支付、明股实债、利润超分及有限合伙基金持股等几种典型业务类型。PPP 模式的纳税主体包括项目公司及其股东。PPP模式中，虽然存在政府机构参股的情况，但由于政府及政府机构代表国家，本文仅研究社会资本与项目公司这两个纳税主体的情况，不考虑政府及政府机构的税收与税负，且仅重点关注企业所得税及增值税两个主要税种。

（一）资产移交业务

   大部分PPP项目都涉及国有公共基础设施经营权及土地使用权移交。移交包括两个环节：一是设立环节，资产由政府移交给社会资本；二是退出环节，资产由社会资本交还给政府。两个移交环节均涉及企业所得税及增值税。被移交资产的所有权属性亦包括两种情形：第一类是资产所有权转移给项目公司，即民有民营；第二类是资产所有权不转移给项目公司，仍由政府方享有移交资产的所有权，即公有民营。移交环节征税，会严重影响项目的投资回报。目前，我国对于上述两个环节的税政，尚无特殊规定。

1. 民有民营情形。

 （1）设立环节移交。 资产的移交形式取决于 PPP项目合同的约定。本文将设立环节移交归纳为两种形式，即股权性移交与出售性移交。

股权性移交的移出方为政府及社会资本，移入方是项目公司。由于政府方可指定相关机构依法参股项目公司，所以代表政府的相关机构作为项目公司股东，可将土地使用权及其他相关国有资产以投资入股的形式移交给项目公司。同理，社会资本若以现金以外的形式出资，亦可将资产投资入股项目公司。对于非货币性资产的股权性移交，若移出方为社会资本，在企业所得税处理上，社会资本方应对非货币性资产进行评估，按评估后的公允价值与计税基础之差额，确认非货币性资产转让所得，缴纳企业所得税。非货币性资产投资的增值税处理亦视同销售，社会资本应按非货币性资产的公允价值，全额确认增值税销项税额，项目公司可抵扣相应的增值税进项税额。可见，股权性移交增加了社会资本的所得税税负，但增值税税负在社会资本及项目公司之间达到平衡，税负总量未增加。对于政府方股权性资产移交，若项目公司不能取得增值税专用发票，则进项税额不能抵扣，进而增加了税负。

出售性移交的主体通常是政府方，接受主体是项目公司。出售性移交是政府将资产出售给项目公司，大多是对已经建成的公共服务、公共设施等存量项目，通过PPP模式进行转换，由项目公司改建并运营。对于出售性移交，在增值税处理上，项目公司若取得政府方的增值税专用发票，便可抵扣增值税进项税额。若政府方作为非企业性单位选择按照小规模纳税人纳税，项目公司便很难取得增值税专用发票，而且大部分存量PPP项目的建成时间都在“营改增”之前，即使政府方属于一般纳税人，选择一般计税方法出售资产的可能性也不大。而简易计税方法下不能开具增值税专用发票。因此，在出售性移交方式下，项目公司不能抵扣进项税额的风险较大，从而加大了增值税税负。

（2）退出环节移交。项目退出环节的主要方法有股权收购与资产划转。退出环节税政的适用，取决于设立环节移交方式。若设立环节移交属股权性移交，则退出环节移交宜采用股权收购方式。政府方收购社会资本方对项目公司的股权，社会资本须就股权收购价高于初始投资成本的部分缴纳企业所得税。若设立环节属出售性移交，则退出环节的移交宜采用资产划转形式。根据现行税法的规定，只有具备100%控股关系的母子公司间的资产划转才可采用账面价值划转，其余情况下，划出资产方视同无偿赠送，按资产公允价值与账面价值之间的差额计算缴纳企业所得税，按资产公允价值计算缴纳增值税。很显然，项目退出环节的资产划转不属于 100%控股关系的母子公司间的资产划转。因此对于项目公司而言，资产划转下不但企业所得税税负较重，较股权收购的退出方式还增加了增值税税负。

民有民营情形下，设立环节资产移交方式与退出环节资产移交方式的对应属于一般情况。在实践及理论中，两个环节资产移交方式不对应的情形亦是可以操作的。社会资本在设立环节的股权投资，退出环节可采取先以股份回购方式回收股权，再由项目公司向政府方划转资产的方式。项目公司在设立环节购入的资产，退出环节亦可通过企业合并等形式归属于政府方投资的公司。由于 PPP项目合同周期较长，不可预见的情形较多，同时又存在资产增值及通货膨胀因素的影响，即使税政不变，也存在理论上税负轻重的判断，但各移交方式的税负轻重，亦应具体问题具体分析，综合考虑各种因素及数据，从而得出较为节税的移交方式。

     2. 公有民营情形。目前，有些 PPP 项目在运行初期的设立环节，政府部门将行政划拨的建设用地或其他资产无偿移交给项目公司，移交资产的所有权仍归属于政府。特许经营期内，项目公司无偿使用土地或资产，但不能改变其用途。另外，由项目公司投资建设的项目土地附着物、构筑物、基础设施及设备等的所有权亦归属于政府方，由政府方无偿提供给项目公司使用。合同期满，项目公司将所有资产无偿移交给政府方。该种情形被称为公有民营。上述情形下，项目公司实质上不拥有初期移入资产及后续新增资产的所有权。对于项目公司，设立环节取得的资产交回政府，由于所有权未改变，不涉及税收。而新增资产移交的税政，取决于政府方与项目公司的关系如何定性。

      （1）定性为有偿使用。公有民营形式上虽属无偿，但实质上政府方并非没有收获。后续新增资产建成之时所有权归属于政府方，便是项目公司的支付对价。若从业务实质的角度将该行为定性为普通租赁，项目公司以新增资产代替初期移入资产的租赁费向政府给付，本文认为，新增资产应视同销售，项目公司应缴纳企业所得税及增值税。

     （2）定性为合作建房。后续新增资产在政府方划拨的土地使用权上建成，建设资金来源于项目公司，新增资产所有权属于政府。无论是设立环节移交的资产，还是新增的资产，由资产产生的收益皆由项目公司享有。因此，该类资产移交行为亦符合项目公司出资、政府方出地的合作建房特征。此外，现行的建设工程报批手续中，建设用地许可证、建筑工程规划许可证及建筑施工许可证等系列许可证书的申请必须以拥有土地使用权的一方为申请人，建筑物建成后的初始产权也必须登记到作为申请人的出地方名下。因此，将新增资产定性为合作建房，登记在政府方名下，亦符合现有的建筑行业政策。由于新增资产产权自始归于政府方，退出移交环节是不应当征税的。

      对于资产移交业务，民有民营情形涉及资产所有权的移交，社会资本及项目公司总体税负较重；公有民营情形不涉及资产所有权转移，社会资本及项目公司总体税负较轻。对于公有民营情形下的新增资产，若定性为合作建房，几乎不承担税负。但公有民营情形的两个定性仍然属于理论界的认识。实务中，由于具体税收政策不明确，各地税务机关对税收政策的解读与理解并不一致，加之征税方自由裁量权的存在，导致性质相同的 PPP项目在不同的税务机关定性及征税有所不同。

（二）政府支付业务

项目公司获得的政府支付收入主要有三类：一是可行性缺口补助，二是政府付费，三是政府奖补。根据相关规定，社会资本或项目公司可获得可行性缺口补助及政府付费。可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予财政补贴、优惠贷款及其他优惠政策；政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务。PPP项目可通过政府前期费用补助、以奖代补等手段，确保项目的良好运营。三类政府支付收入是否需要缴纳企业所得税及增值税，取决于资金的具体性质。

1. 企业所得税。政府支付中，只有两类款项不征收企业所得税：一是财政拨款，二是财政性专项资金。企业所得税法规定财政拨款为不征税收入，而财政拨款是指各级人民政府对纳入预算管理的事业单位、社会团体等组织拨付的财政资金，拨付的对象是事业单位、社会团体等组织而非企业。由此可知，企业从政府得到的各类支付奖补收入皆不属于财政拨款，要根据情况判断是否要缴纳企业所得税。

企业从县级以上各级人民政府取得的财政性资金，符合三个条件才可作为不征税收入：一是企业能够提供规定资金专项用途的资金拨付文件；二是拨付资金的政府部门对该项资金有专门的管理办法或具体管理要求；三是企业对该项资金及其发生的支出单独核算。项目公司属于企业，按现行税政，若政府支付资金要避免缴纳企业所得税，必须符合财政性专项资金的三个条件。而专项资金最基本的前提是事前拨付、事后使用及管理。因此，可行性缺口补助作为项目建成后使用者付费不足情况下获得的政府事后补贴，被排除在不征税收入之外。政府付费是项目建成后直接购买公共产品和服务，属于事后行为，亦不符合规定条件。

政府支付中唯一可能避免缴纳企业所得税的收入，便是政府对PPP项目的前期费用补助。该补助如果以专项资金的形式下拨，企业使用过程中按三个条件进行专项管理，有可能达到不缴纳企业所得税的目的，但具体操作过程需要与税务机关沟通协商。

2. 增值税。 增值税的征税范围是销售货物或者提供加工修理修配劳务以及销售服务、无形资产或不动产，进口货物。因此，项目公司取得的各种类型的财政补贴补助，不属于增值税应税收入，不缴纳增值税。2013 年国家税务总局印发《关于中央财政补贴增值税有关问题的公告》（国家税务总局 2013 年第 3号公告），以文件的形式明确了中央财政补助不缴纳增值税。该文件尽管未将地方财政补贴纳入在内，但从税法内在逻辑一致性角度看，地方财政补贴应参照执行。如前所述，项目公司取得的财政支付资金包括可行性缺口补助、政府付费、政府奖补。政府付费是政府直接购买项目公司的公共产品和服务，应作为项目公司的营业收入。就增值税的原理而言，政府付费应缴纳增值税；而可行性缺口补助及政府奖补则应作为不征增值税收入。

可见，现有政策下三类政府支付业务一般都需要缴纳企业所得税，但只有政府支付业务须缴纳增值税。对于政府付费业务，其实质是政府支付的项目公司的运营收入，作为应税所得及增值税计税依据是合乎业务性质的。但可行性缺口补助及政府奖补属于对项目公司公益项目的补偿，对此征收企业所得税降低了补偿效果。实务中对该类业务是否应当征收企业所得税争议很大，本文认为应本着业务的目的适当减免。

（三）明股实债业务

PPP项目特别强调风险分担、收益共享、激励相容，防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任。但目前有很多PPP项目，地方政府对社会投资者承诺固定回报、最低回报，并承诺在一定时间内回购社会投资者所持有的股权。该类 PPP 项目在外观上虽然符合权益性投资的形式，但从项目运作的全过程来看，其本质上更多体现的是债权性投资特性，属于明股实债。

1. 企业所得税。 税务机关对于明股实债适用实质课税原则。根据相关税政，若同时满足固定的利息支付、明确的投资期限和特定的本金偿还条件、投资者对被投资企业的净资产不拥有所有权、不享有被投资企业的选举权与被选举权、不参与被投资企业日常生产经营活动等五个条件，则股东的投资属于混合性投资业务。对于混合性投资的投资方，其取得的“分红”应按债权性投资缴纳企业所得税；对于被投资方，应确认利息支出并按相关规定进行税前扣除。到期赎回的投资，投资双方应于赎回时将赎价与投资成本之间的差额确认为债务重组损益，分别计入当期应纳税所得额。若相关投资并未同时满足上述五个条件，则仍应按权益性投资进行处理。

权益性投资与债券性投资税负的差异主要影响投资方，具体表现在投资持有阶段。该阶段，居民企业间的权益性投资收益是免税收益。对于 PPP项目而言，若投资符合混合性投资的五个条件，社会资本从项目公司的分红需要缴纳企业所得税；若不构成五个条件，仍然属于权益性投资，社会资本从项目公司的分红能够享受免税待遇。在投资回收阶段，无论是权益性投资形成的损益，还是债权性投资形成的损益，皆要反映在社会资本及项目公司的应纳税所得额中，适用税率亦无区别。

2. 增值税。 若 PPP项目符合明股实债的构成要件，社会资本方所取得的债权性收入作为利息收入须缴纳增值税。若PPP项目符合《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税［2016］36号）的规定，社会资本方参与被投资方利润分配，共同承担投资风险，属于权益性投资，无须缴纳增值税。现有税政中，投资业务需要缴纳增值税的情形有两种：一是以货币资金购买优先股获取固定股息，不承担投资风险，获得的优先股股息按照“贷款服务”税目缴纳增值税；二是以货币资金投资而收取的固定利润或保底利润，按贷款服务缴纳增值税。可见，增值税对于明股实债的认定更加严格，无须同时满足五项构成要件。PPP项目中的社会资本方只要存在固定利润或保底利润，便须就该项利润缴纳增值税。

目前，地方政府债务压力很大，PPP项目的明股实债，会在一定程度上膨胀地方债务。因此，对于PPP明股实债业务的严格征税，既是税政本身的规定，也是引导PPP项目规范操作、抑制地方政府过度举债的客观要求。

（四）利润超分及有限合伙基金持股业务

社会资本对项目公司的持股方式，常见的有公司持股及有限合伙基金持股两种。企业所得税税务处理涉及股权持有阶段及股权退出阶段，其中利润超分及有限合伙基金持股税政适用的争议较大。

1. 利润超分 。在股权持有阶段，社会资本从项目公司获得的分红适用居民企业间免征股息红利的所得税政策。PPP模式中，存在政府与社会资本分别持有项目公司股份，分红向社会资本倾斜的情况。社会资本获得的分红比例高于其持股比例，该部分超比例分红的问题，是来源于项目公司的免税股息红利还是来源于政府的财政补贴，直接决定社会资本承担的税负。

本文认为，社会资本的超分利润不应理解为政府补贴。该类业务的税政适用，应从企业所得税基本原理及公司法的基本规定上理解。一方面，《企业所得税法》及其实施条例规定的符合条件的居民企业间的股息、红利等权益性投资收益之所以免税，是为了避免企业所得税的重复征税。无论是政府投资，还是社会资本投资，该项投资在项目公司实现的利润均已缴纳企业所得税。属于政府持股比例部分的利润，若仅因为由社会资本取得便缴纳企业所得税，同样存在重复征税问题，与税法原理相违背。另一方面，根据《公司法》的规定，有限责任公司全体股东可以约定不按照出资比例分红，股份有限公司章程可以规定不按持股比例分配税后利润。由此可见，社会资本超分利润并不违背《公司法》，而公司制社会资本构成税法上的居民企业，居民企业间股息红利免征所得税政策亦未排除超分利润。因此，社会资本超分利润情形应适用《企业所得税法》及《公司法》的规定，免征企业所得税。

2. 有限合伙基金持股。 若项目公司由代表社会资本的有限合伙基金持股，作为有限合伙基金投资人的公司制法人，其所得税税务处理的争议焦点是，有限合伙基金从项目公司分红时，公司制法人是否能够穿透合伙企业，进而享有居民企业法人之间的股息红利免税政策。

本文认为公司制法人应享有，原因有四个方面：一是纳税主体。无论是合伙企业的生产经营所得，还是其他所得，都应采取先分后税原则，以每一个合伙人为纳税义务人。若合伙人为自然人，缴纳个人所得税；若合伙人为法人和其他组织，缴纳企业所得税。有限合伙基金从项目公司分回的利润，应在合伙人之间进行分配，公司制法人合伙人以分得的股息红利为应税所得，计算缴纳企业所得税。二是税率适用。根据《个人所得税法》，只有个人投资者的生产经营所得才适用 5% ~ 35%的五级超额累进税率，其他所得按所得性质分别确定适用税率。因此，归属于有限合伙基金投资人的公司制法人合伙人的股息红利所得应适用企业所得税税率。三是免税的法理依据。如前所述，之所以存在居民企业间的股息红利免税政策，是为了避免企业所得税的重复征税。公司制法人合伙人从项目公司分回的股息，已在项目公司完成纳税，若再就此部分所得对公司制法人征税，是就同一税源征收两次企业所得税，与税法原理相违背。四是税收平衡。自然人合伙人之所以就分得的股息红利纳税，是由于该部分股息红利由项目公司直接分给个人，尚未完成个人所得税缴纳；公司制法人合伙人该项股息红利免税，是由于该部分所得已在项目公司纳税，并不导致征税机关税款流失。

三、结束语

PPP 模式的活跃与繁荣，对税政适用提出了进一步要求。税务部门应加快完善PPP领域的税政，加强以下三个方面的工作：一是制定新税政。由于 PPP模式创设了新的业务类型，现有税政对该类业务是否征税、如何征税没有明确规定。若从税法原理加以分析，难免导致不同征税机关之间、征纳双方之间认识的不同，进而产生税务争议。税政制定部门应就该类新业务制定税政。二是变通旧税政。针对PPP模式的特点，应对现有税政的适用做一些适当变通，以支持鼓励PPP模式的发展。如明股实债，可特殊问题特殊处理，减少混合性投资业务的构成条件；政府方在设立环节移交资产时，允许开具或由税务机关 增值税专用发票，以便项目公司抵扣进项税额。若在设立移交环节项目公司不能取得增值税专用发票，则应在退出移交环节给予相应的税收优惠等。三是明确既定税政。超分利润及有限合伙基金持股业务的税政适用在实践中存在分歧，税政制定部门应基于税法原理，本着不加重社会资本及项目公司税负的原则，对该类政策加以强调和明确。