探析如何防范税收执法风险

三、有效防范税收执法风险的措施⒈建立健全税收法律体系，保证税收执法依据的可靠性。一是进一步修订征管法。将现行各暂行条例修订升级为法律，提高立法质量和税收法律效力，建立以税收基本法为主导、税收实体法与税收程序法并重的法律框架。笔者认为，较为完善的税收法律体系应包括：信息化建设办法、税务人员行为准则和规范、举报税收违法行为和奖励办法、税务登记管理办法、纳税申报制度、税款征收制度、完税凭证管理办法等。二是进一步提高征管法体系的协调性和统一性。不仅要注意与各实体法的衔接，还要特别注意在税务稽查、税务争议救济的立法中，要与行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、行政许可法、国家赔偿法、刑法等法律法规相衔接，以消除法律冲突。三是进一步加强规范性文件管理。认真执行税收规范性文件会签制度，文件在出台之前，必须统一审核，对本单位、下级单位或地方政府制定的各类操作规程、办法等涉税文件，应当建立执法程序及规范性文件审查机制，切实增强实用性和可操作性，并定期进行清理，对不合时宜的规范性文件及时公开废止。四是进一步规范行政处罚的自由裁量标准。根据征管法和行政处罚法等相关法律规定，对税务行政处罚的内容和程序进行明确和规范，使税收执法人员在行使自由裁量权时有据可依，尽量避免因自由裁量过当引发的税收执法风险。 ⒉坚持依法治税，搞好纳税服务，加强部门协作与沟通，优化税收执法环境。税务机关要始终坚持基于国家权力而依法治税，牢固树立公正、公开和文明执法的服务理念，并在此基础上倡导服务税收与“合作遵从”。 严格执行纳税服务制度，为纳税人提供优质、便捷、高效的办税服务，不断提高纳税服务水平。加强普及税法知识，取得纳税人与社会各界的广泛理解和支持，不断提高公民的纳税意识，促进纳税人依法纳税，努力营造依法治税的良好舆论环境，完成从“纳税遵从”到“合作遵从”的转变；建立健全良好的协税、护税网络。积极探索建立税务系统内部纵向与横向之间的工作配合与协调机制，提高税务系统内部的协调性与一致性。积极与各级政府部门建立相互协作配合的工作机制，主动向当地政府汇报和宣传税法规定，争取他们的理解和支持。加强与公安、检察、法院、纪检、监察等职能部门的联系和沟通，进一步扩大协税、护税网络，建立工作联络制度，明确外部监督部门对税收执法的监督内容及评判标准，减少因内外认识标准不一致而引发的执法风险，切实加强相互之间的协作配合，形成执法合力，优化执法环境，共同维护税收秩序。 ⒊加强法制观念，强化执法业务培训，提高执法人员的综合素质。税收执法人员对新形势下的税收执法环境要有清醒的认识，要知法、懂法，要正确行使法律赋予的权力，依法行政，依法办事，谨慎执法，不断提高对事务的判断能力，提升处事经验，改变传统的工作方式，避免执法过程中的随意性，不断提升依法行政能力和职业道德素养；税务机关要有针对性地强化税务人员的法制业务培训，采取自学与集中培训相结合、以自学为主的方式，加强对税收执法管理人员税收政策的培训、执法操作流程的培训以及执法管理中对数据深度运用的培训，善于从各种征管数据的异常变化中发现疑点，提高运用数据分析问题和解决问题的能力。通过法律知识以及税收实务的学习，使其能够熟练掌握并应用各项规章制度，要适时组织工作实务考试，鼓励干部报考注册税务师、注册会计师。此外，还要强化法律、财务、计算机运用等各方面的培训，形成完整的培训体系，以提高税收执法人员的综合素质，从根本上降低执法风险。 ⒋建立税收执法权运行风险预警体系。坚持主动全面、警示有效、保障有力、人机结合的原则，突出税收执法权运行中对税务管理、税款征收、税务稽查、税收政策执行管理等重点环节和相应重点岗位人员的监督，通过各业务管理环节的业务主管部门和基层征收单位分别建立预警信息点，利用现有的征管信息系统软件，配套建立相应的信息资料库并设计预警机制数据模型或开发相关软件，形成相关数据对比分析模型，自动生成税收预警信息源。比如，建立税务管理预警体系，对税务登记率、税款入库率、纳税申报率等出现明显异常时予以预警；建立税务廉政预警体系，通过设置大案、要案的发案率指标、税务人员违规违法次（人）数指标等，对管理中缺位、越位现象及时提醒并采取措施。通过对预警信息网络体系的构建，实现对可能发生的风险开展预防和警示，对存在的轻微问题进行控制和纠正，对发生的大案、要案及时做出反应和处理，以有效遏制违法乱纪行为的发生，实现科学预警。 ⒌完善税收执法监督制约机制。在税收执法机关内部建立一套比较完善的管理制度，比如税检联席会议制度、预防职务犯罪工作制度、税收执法评议员工作制度、税收执法案卷评查等风险防范工作制度、述职述廉工作制度等等，定岗定责，从设计工作流程入手，对执法岗位实施有效的责任考核，最大限度地化解税收执法人员个人被追究行政责任或刑事责任的执法风险；建立专业化的纳税评估体制，组建专门的纳税评估队伍，增强执法合力，规范执法行为，理顺稽查机构，真正实现稽查选案、查案、审理、执行相分离；认真执行重大税务案件集体审理制度，严格依照法定权限审理，对超过一定额度的审批事项，实行集体审批，民主决策，健全情况通报、社会听证和行政复议制度；进一步完善税收执法过错责任追究制，对在税收执法过程中出现的违法违规行为，严肃追究相关责任人的行政责任，构成犯罪的，依法移送司法机关追究其刑事责任；完善税收执法应急处理机制，提高行政执法能力，对出现重大执法过错的，实行领导问责制；建立以执法质量考核和外部评议相结合的风险考核管理机制，借助税收执法考核子系统，定期组织以税收执法质量为主要内容的内部考核和外部评议，完善考核指标，对税收执法质量效率进行综合评价，利用税收执法监督系统，全面推行执法公开，接受全社会的监督，实现对税收执法过程中全方位的监督和制约。

　　税收执法风险是指税务执法机关在行政执法过程中潜在的、因执法主体的作为或不作为可能使税收管理职能失效，或在行使权力或履行职责的过程中，因故意或过失，侵犯了国家或税务行政管理相对人的合法权益，从而引发法律后果，需要承担法律责任或行政、民事责任的各种危险因素的集合。随着社会经济的发展和依法治国的推进，行政执法部门的执法行为正面临严峻考验，一旦执法行为不当，就可能会触犯法律法规，而我们地税部门是执法部门，这同样适用。因此，如何提高地税部门工作人员的业务素质和业务技能，规范执法行为就成为一个迫切需要解决的问题。尤其是在基层一线工作的地税干部更要清醒的意识到这一点，因为我们每天的工作都会与此息息相关，从税务登记中的登记、变更、注销、非正常户的认定、纳税申报的催报及税款的催缴到欠税的公告、税收风险的应对（包括低等风险、中等风险、高风险）涉及到的法律文书的应用等等无一不涉及到税收风险点，这就要求地税部门工作人员在日常工作中，要细心、耐心，更要专业、专心，遇事要认真分析，严格按法律、法规处理，最大限度地规避执法风险。
　　一、 税收征收管理中的风险主要表现
　　（1）税收管理上的风险：主要表现为税务登记信息是否准确、纳税人的性质认定是否准确、纳税鉴定税种鉴定是否准确、欠税公告是否及时、税率执行是否准确、注销户、非正常户的认定是否准确及时等等。
　　（2）税收检查的风险：主要表现在一是税收具体行政行为程序是否违法。如是否按规定出示税务检查证，是否按规定履行告知义务，收集的证据是否合法合理、手段是否合法、是否违反法定程序采取税收保全措施和强制执行措施，等等。二是引用法律法规是否准确。如《税务处理决定书》、《税务处罚决定书》作出的决定是否引用法律法规等高级次条文，是否会涉及到引用内部文件、工作规程等低级次条文，且引用的条款不明晰，定性不准确等。
　　（3）执行政策风险。主要表现为：一是在税务机关内部，规范性文件的制定是否规范。如为落实上级文件精神，有些地方往往会结合所谓的实际制定更加详细、更加具体的操作办法和规定，这些办法和规定是否符合法律法规的要求。二是在外部地方政府，政出多门，干扰税收执法，是否也会出台相关不合规的文件等。
　　（4）地税部门人员素质风险。主要表现在：地税干部在实际的工作中，由于受自身的政治素质和业务素质的影响，是否会做出有损纳税人正当利益和地税形象的行为发生，从而带来人员管理上的风险。
　　（5）外部环境带来的风险。主要表现在：税收政策时常发生变化，执法人员难以迅速掌握，税收管理难以及时跟进到位。政府部门过分强调税务机关的组织收入职能，导致当前税务机关完成收入任务压力偏大。在大环境趋同的前提下，税源又存在着从税收监管严的地区向税收监管松或相对自由的地区流动的趋势，这就对税务机关如何在夹缝中求生存的能力提出了考验。此外，其他部门管理和监控的失位、缺位也给税务机关执法带来很大的风险。如办理工商登记时虚假验资，给税务机关在办理税务登记、政策性审批等诸多环节中，造成错误性导向，诱发执法风险。
　　二、防范和规避税收执法风险的对策
　　（1）创新行政机制，促进依法行政。一是建立健全科学民主的决策机制。在税收执法中引入和建立重大事项集体决策、专家咨询、合法性论证等制度，通过听证会、座谈会、论证会等方式，对与社会公共利益、纳税人利益密切相关的事项进行科学决策。二是建立健全高效务实的运行机制。优化业务流程，结合3.0大集中系统各功能模块，合理界定税务管理各工作环节的职能。规范权力行使，依法、合理行使自由裁量权，严格按照法定的程序、步骤、方式和时限行使权力、履行职责。三是建立健全公正合理的奖惩机制。整合完善现行目标管理考核、征管质量考核、税收质量考核、税收执法责任制考核和年度公务员考核等考核制度，探索建立基于统一平台的综合考核体系,由系统考核,制度管人，全面引入制度考核,真正让权力束缚在制度的牢笼中。科学设定考核指标，合理确定考核系数，严格落实奖惩制度，真正实现以考核促进税收执法，以考核体现执法实效。
　　（2）坚持依法治税，搞好纳税服务，加强部门协作与沟通，优化税收执法环境。税务机关要始终坚持基于国家权力而依法治税，牢固树立公正、公开和文明执法的服务理念，并在此基础上倡导服务税收与合作遵从。
　　（3）加强法制观念，强化执法业务培训，提高执法人员的综合素质。引发税收执法风险的原因是复杂多样的，但关键还在于人。首先税收执法人员对新形势下的税收执法环境要有清醒的认识，要知法、懂法，要正确行使法律赋予的权力，依法行政，依法办事，谨慎执法，不断提高对事务的判断能力，提升处事经验，不断提升依法行政能力和职业道德素养；其次税务机关要有针对性地强化税务人员的法制业务培训，加强对税收执法管理人员税收政策的培训、执法操作流程的培训以及执法管理中对数据深度运用的培训，善于从各种征管数据的异常变化中发现疑点，提高运用数据分析问题和解决问题的能力。此外还要强化法律、财务、计算机运用等各方面的培训，形成完整的培训体系，以提高税收执法人员的综合素质，从根本上降低执法风险。同时加强税收廉政文化建设，培育廉政文化理念，做又红又专的地税人。
　　（4）实行综合治税，健全协税网络。充分发挥社会各界在税收征管中的积极作用，建立起政府统一领导下的专业治税、部门协税、群众护税的社会综合治税体系，形成政府支持、部门配合、舆论宣传、群众护税的治税格局。通过定期召开联系会议或协税护税反馈意见会的形式，加强工商、银行、司法等部门间的沟通合作，互相通报情况，及时化解可能出现的执法风险。
　　（5）加强宣传教育，增强法治意识。税收宣传教育是增强全社会税收法律意识，推动税收事业进步，有效减少税收执法矛盾和冲突的基础性工作，同时加强对税收法律的宣传有利于形成全社会普法意识，提高社会监督能力，从而有利于减少税收执法风险点。