稳步推进资源税费制度改革

7.4.1 赋予民族自治地方一定的税收立法权
首先,在中央授权的范围内,本着事权和财权相对等的原则,对于一些非战略性资源给予民族自治地方一定的税收立法权,使其可以根据区域内的资源特点,制定一些符合本区域发展的资源税政策,使地方政府真正担负起本区域内资源环境保护、环境治理等职能。可考虑将资源税的减免和税额调整权限下放给自治区政府。
7.4.2 调整和完善现行资源税
重新界定资源税的内涵,弱化其原有的调节级差收益的功能,建立一般性质的资源税,调整资源税征收对象,向所有矿产资源开采企业和个人普遍征收,适当提高税率或税额,调整国家与地方政府的资源税分成比例
7.4.2.1 调整税率
由于资源税税率过低,随着近年资源产品价格不断上涨,资源开发企业的利润空间不断扩大,资源地却无法分享资源价格上涨所带来的好处,资源地的利益受到一定损害。因此,建议国家适当提高资源税税率,按照矿产品销售收入的5%~10%计征。按照这个标准,可以大大提高资源所在地地方财政收入。以新疆为例,新疆2009年产原油2518万吨,按10%征收,资源税将高达125.9亿元,减半征收也达62.9亿元。
7.4.2.2 改进资源税征税方式
由于资源税是从量定额征收,课税数量与资源销售量或自用量直接挂钩,而与资源开采方式和开采数量无关,这种征税方式一方面导致矿业企业为了节约成本,一般挑选容易开采和资源好的地方开采,造成资源浪费。另一方面,资源税征收与资源价格无关,当资源价格大幅度上涨时,资源税具有累退性质,资源税的调节作用无法发挥,资源地政府也不能分享资源价格上涨所带来的收益。因此,建议国家为了使资源省(区)真正发挥资源优势,应改变资源税的计税方式,由从量计征改为从价计征。
7.4.2.3 对于资源在省内消费和省外消费采取不同的税率
在联邦制国家,各州都通过立法征收跨州税。当矿产资源在州际间流动时要对该矿产品征收跨州税。在本州从事矿山开采的企业或居民是跨州税的纳税人,但实际负税人是本州外的资源需求者或消费者。资源丰富的州通过征收跨州税从其他州获得了大量的税收收入,以弥补资源在向外输出过程中的利益损失。由于我国现行资源税不区分省内消费和省外消费,当资源从资源输出省流向资源消费省时也得不到相应的补偿。由于资源税不区分省内、省外,实行省内、省外统一标准,从而导致了像新疆、内蒙古、陕西这样的能源大省都是财政收入较少的省份。因此,在西部能源矿产资源开发中,可以借鉴联邦制国家“跨州税”的做法,在资源税设计上向资源输出地区适当倾斜。建议中央可先在新疆试点,在资源税课税对象上将省内、省外消费区别开来,实行资源税省(区)内外消费不同税率,对运往省(区)外的比在本省(区)消费的矿产资源税高出2~5个百分点。通过这个办法可以使资源地在资源输出过程中尽可能地分享矿产资源收益,实现财税收入从资源消费省向资源输出省转移,以达到增强资源输出省的财政能力的目的。7.4.2.4调整资源税的优惠政策
由于资源税是单环节税,因而其税收优惠政策也只能对资源开采企业发挥作用,具体可从以下方面考虑:一是对资源回采率和选矿率达到一定标准的资源开采企业给予一定资源税税收减免,以激励资源开采企业自觉保护资源,提高资源开采效率,降低对环境的负面影响;二是设立单位利润免征点,以减轻进入衰退期的资源企业的负担,使企业在转型、转产过程中轻装上阵。
7.4.3 完善现有的能源矿产资源补偿费制度
7.4.3.1 重新确定矿产资源补偿费费率
1994年2月,国务院发布了《矿产资源补偿费征收管理规定》,决定自1994年4月1日起征收矿产资源补偿费。石油、天然气、煤炭的补偿费率为1%,这个标准远低于世界上的其他国家水平,美国为12.5%,澳大利亚为10%,而我国资源补偿费费率在0.5%~4%,平均为1.18%。由于现行的补偿费费率过低,对矿山企业生产经营影响很小,起不到宏观调控矿业投资方向、矿产品供需总量和品种结构的目的。因此,建议参照国际标准,提高我国油气、煤炭等矿产资源补偿费标准,计征标准由原来的1%调整到3%~5%,这样资源税与资源补偿费两项合计比例为10%~15%,比较符合国际一般水平[91]。
我国现行的矿产资源补偿费费率是比例费率,而资源开采企业的经营具有周期规律,不同时期的经营效益水平是不一样的。在稳产期,企业经营效益好,可以足额缴纳矿产资源补偿费,但是到了衰退期,随着资源开采难度增加,回采率降低,企业缴纳资源补偿费的难度增加。因此,建议针对资源开发企业发展的不同阶段制定不同的费率,以缓解企业的压力,保证矿产资源补偿费的及时上缴入库。
另外,建议国家应该根据矿产资源等级和矿种的不同,分别制定不同资源补偿费费率标准,并且实行动态的费率标准,根据经济发展状况和矿产资源行业发展情况进行及时调整。对于国家鼓励开发的矿种,可以实行低费率;对于限制开发的矿种,可以实行高费率,利用经济杠杆,实现国家对矿产资源开发的宏观调控。
7.4.3.2 加大矿产资源补偿费征管力度
在新疆,由于矿山企业点多面广,多分布在沙漠、戈壁和山区等自然条件相对恶劣的地区,基层国土资源管理部门矿产资源补偿费征收工作十分艰苦。此外,由于矿产资源补偿费与征收管理部门的经费不挂钩,并且超征部分的征收成本由征收管理部门负担,而征管部门征收管理经费本身就不足,加大征收力度后形成的成本多没有出处,因而影响了基层国土资源管理部门征收的积极性和主动性。由于制度不健全、缺少激励机制,征收成本高、征收工作经费不足、缺少专门征管机构、征管人员素质参差不齐等原因,造成资源补偿费征缴工作不到位,少缴、拖欠现象较为普遍。建议实行矿产资源补偿费征收的三级管理制度,将县(市)级征收机构作为矿产资源补偿费的征收主体,地(州、市)级征收机构主要负责大型矿山企业矿产资源补偿费的征收,自治区级征收机构主要负责区内油气企业矿产资源补偿费的征收,同时负责全区矿产资源补偿费征收全面管理工作。将矿产资源补偿费留成自治区的60%部分,全部拨付各地(州、市)财政。加大征收和清欠力度,规范补偿费减免,定期对矿山企业实际回采率进行核定,将矿产资源补偿费征收与储量消耗挂钩,对矿产资源补偿费征收进行信息化管理。
资源补偿费调节的是矿业所有权人与矿业权人之间关系,与其他征税行为相比,其征收管理具有很强的专业性和技术性。按照我国现行的矿产资源补偿费征收管理规定,资源补偿费统一由财税部门统一征收,由于这些部门缺乏必要的矿业管理专业知识,资源补偿费征缴困难。因此,建议国家应当在国土资源管理部门设置相应的职能部门,具体负责资源补偿费的征收与管理。
7.4.4 建立资源耗竭补贴制度
能源矿产资源是不可再生资源,矿业企业为了补偿已开采的资源数量,必须再投资用于勘探寻找新的储量。在市场经济国家,为使矿业生产能持续生存下去,通常对矿产勘查工作都实行有特殊的产业政策,以补偿矿业生产对矿产资源的耗竭。由于我国没有建立矿产资源耗竭补贴制度,矿山企业面临“无米之炊”的困境,许多资源型城市因为没有足够的资金积累,面临着产业结构转型、寻找接替资源的巨大压力,而国家为了帮助这些资源枯竭型城市走出困境,不得不投入大量的人力、物力和财力。实行矿产资源耗竭补偿政策是市场经济条件下资源型城市持续生存和发展不可缺少的前提条件。因此,有必要参照西方国家的通行做法,建立资源耗竭补贴制度,按销售收入提取补贴,计入矿产品成本,形成企业的专项基金,用于接替资源的寻找或转产投入,支持矿山技术改造,也可以用于产业结构调整的转产投入,从而有效降低采矿人所承受的税负。