怎样看待评郑某诉某地方税务局行政不作为案？

毕一平林德平
案情简介
(一)当事人
原告：郑某
被告：某地方税务局
第三人：某保险公司浙江分公司
(二)起诉与答辩
原告诉称：1999年11月12日，原告向第三人购买了一份家庭财产保险(住房抵押贷款保险)，该保险由工商银行保存，第三人通过工商银行把一份收费收据给原告，没有提供发票。2006年3月21日，原告提前归还住房抵押贷款，银行将保单归还原告，原告去第三人处退保，第三人称原告的保单在电脑系统内查不到。第三人内部工作人员请示领导，答复如下：原告这类保单不需要办任何退保手续，只要把原告的保单收据原件归还给第三人，原告提供银行账号，过几天就把钱汇给原告。为此，原告怀疑这类保单第三人可能没有入账是小金库有偷税的嫌疑。为了国家的税收不受损失，原告向被告进行举报，要求查处第三人同原告之类的保单没有入账究竟有多少，是否已经依法纳税。被告受理之后进行几个月的稽查，但是在稽查期间第三人多次打电话给原告，并且承认这类保单有问题，并且愿意上门赔偿道歉，问原告有什么要求，原告不予理睬。2006年12月4日，被告出具一份告知书，并没有对原告的举报情况进行依法稽查和把结果告知原告，第三人从此再也不打电话给原告谈退保之事。综上所述，原告认为被告的这种行为是一种行政不作为，为了国家税收不流失和打击偷税的违法行为，原告作为一个公民有义务请求法院依法判决被告履行税务稽查的法定职责，查处原告这类的保单是否入账并依法纳税，为此，根据《税收管理法》和《 人民共和国行政诉讼法》有关规定，特提起行政诉讼，请求法院判令：1．由被告针对原告举报的内容履行给予答复的法定职责；2．本案诉讼费由被告承担。
被告答辩：2006年5月15日，原告向我局写信举报第三人开展个人家庭财产保险业务取得保费收入没有入账，存在偷税嫌疑。经我局举报中心登记后，由第三人的税务主管机关浙江省地方税务局直属一分局(以下简称一分局)进行查处。由一分局于2005年11月21日起对第三人进行税务稽查，即就原告的举报事项，对第三人在1999年12月至2001年12月间开展个人抵押贷款保险业务的涉税问题一并进行了税务稽查。经查实，举报信中所讲的该类保费收入已经入账，但未按保费金额纳税，存在坐扣银行手续费，按差额申报缴纳相关税费的违法情况，并于2006年11月21日对第三人下达了税务处理决定书(浙地税直稽处字［2006］第35号)和税务行政处罚决定书(浙地税直罚字［2006］第35号)，追缴营业税及附加35577．93元、印花税641．04元，并加收滞纳金32049．84元，处以罚款19071．04元。查结后，一分局于2006年12月5日依法将稽查结果告知原告，并向其出具了《税务违法案件检查情况书面告知书》。综上所述，我局认为，一分局已经依法对原告举报第三人的涉税问题进行了税务检查并依法进行了告知，不存在行政不作为的情况。因此，请求法院查明事实，驳回原告的诉讼请求。
争议焦点
1．原告是否具有行政诉讼主体资格；2．被告是否存在行政不作为。
审理判决
本案原告认为第三人存在偷逃税款的违法行为，向被告进行举报。被告接到举报后，由第三人税务主管机关浙江省地方税务局直属一分局依法对第三人的税务违法行为进行查处，并向原告出具了《税务违法案件检查情况书面告知书》，将处理结果书面告知本案原告。
《税务违法案件检查情况书面告知书》主要内容如下：
检举人——郑某
检举事项——1999年11月向某保险公司浙江分公司购买了房屋贷款保险，2003年3月要求退保时发现该保单资料没有在该单位电脑系统里，类似这样的保单很多，这类保费收入存在没有入账，偷逃税款的可能。
检查结果——经查，该单位存在以坐扣保费形式直接支付代理公司手续费641043．80元，未按规定并计保费收入申报缴纳有关税款的违法问题，已追缴营业税及附加35577．93元、印花税641．04元，加收滞纳金32049．84元，并处以罚款19071．04元。
原告在收到该告知书后，仍于2007年4月25日向杭州市西湖区人民法院提起行政诉讼，诉请被告对其举报的内容履行给予答复及履行税务稽查和进行查处的法定职责。
被告在接到应诉通知书后，委托笔者作为其代理人参加本案诉讼活动。针对原告提出的主张，在查明案件相关事实的基础上，笔者提出如下代理意见：
一、原告于2006年5月12日写给被告的《情况反映》在性质上属于“举报”，原告并未向被告提出实施一定具体行政行为的合法申请。
原告邮寄《情况反映》的主观意愿是“我认为该公司涉嫌偷税的嫌疑，特向贵局反映”，其实质要求是“建议贵局立案依法进行调查，核实究竟相关我这样没有进入电脑系统的保单有多少，是否依法申报纳税”，因此，《情况反映》从内容和形式来看是一种“情况反映”，属于“举报”，其行为的实质是检举报告第三人违反税收法律法规的行为。原告起诉状中的诉讼请求是“请求法院判令被告针对原告举报的履行给予答复的法定职责”，但原告起诉状中的事实和理由部分认为“原告作为一个公民有义务请求法院依法判决被告履行税务稽查的法定职责，查处原告这类的保单是否入账和依法纳税”，其要求“给予答复”和“查处”，缺乏法律依据。
对于“举报”的处理，法律法规和规章有着明文规定。国家税务总局颁布的《税务违法案件举报管理办法》第11条规定：税务违法案件的举报材料，由举报中心统一管理。税务机关的领导和有关机构接到的举报材料，应当及时批交或者移送举报中心。第21条规定：举报中心可以代表本级税务机关或者以自己的名义，向下级税务机关或者同级有关机关交办、转办举报事项。
二、事实上，被告已依法处理了原告的举报事项并将处理结果告知原告，不存在行政不作为。
行政不作为是指行政主体根据行政相对人的申请，负有作出相应行政行为的法定义务，但在法定或合理期限内未按法定程序履行或完全履行的消极行为。
《最高人民法院关于执行( 人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第三十九条规定，“公民、法人或者其他组织申请行政主体履行法定职责，行政主体在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人和其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和规范性文件对行政主体履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政主体履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政主体不履行的，起诉期间不受前款规定的限制。”从《行政诉讼法》、《行政复议法》及相关司法解释的规定来看，行政不作为包括三个构成要件：(一)行政相对人向行政主体提出了实施一定行为的合法申请；(二)行政主体对行政相对人的申请事项具有法定职责和管理权限；(三)行政主体未在一定期限内按照法定程序实施一定的行为。结合《行政复议法》、《行政复议条例》的规定，行政不作为须具备“申请”这一前提条件，行政主体只在对依申请的行政行为不依法履行时，才构成行政不作为；行政主体对怠于行使依职权的行政行为的，属于渎职，并不构成行政不作为。只有行政机关接到申请后不处理、不答复、拖延处理或拒绝处理，才会构成不履行法定职责。
浙江省地方税务局直属一分局收到税务违法案件举报中心转来的举报信后，经研究决定由该局进行了检查核实举报事项。经稽查后发现，第三人在1999年12月至2001年12月期间开展的个人抵押保险业务相关收入均已入账，但入账金额为取得的保费收入减去支付给代理公司手续费的净额，即以坐扣保费形式直接支付代理公司手续费，未按规定并计保费收入申报缴纳营业税、城建税、教育费附加、印花税，浙江省地方税务局直属一分局遂于2006年11月21日对该公司进行了处理，并下达了《税务处理决定书》和《税务行政处罚决定书》，追缴税费及滞纳金，并处以罚款。此后，被告又将《税务违法案件检查情况书面告知书》送达举报人即本案原告。
因此，被告在接到原告举报后，已经依法对第三人的税务违法行为进行了处理并将处理结果告知了原告，不存在行政不作为。原告以被告未履行法定职责为由起诉被告，其诉讼请求缺乏事实和法律依据，应当予以驳回。
本案经开庭审理，原告最终申请撤回起诉，杭州市西湖区人民法院依法作出［2007］杭西行初字第43号行政裁定书，准许原告撤诉。