赖勤学：可否将消费税改造成地方税主体税种？

　　营业税是当前地方唯一的主体税种，在营改增大趋势下，地方税体系面临系统性考验。作为一种实践探索，将消费税变更为地方的主体税种，改由地方征收，实现消费税与营业税的征收管理一对一置换，应是一个理论与实践都可以考虑的现实选项。
　　财权与事权相匹配，是一个国家正常财税关系的核心环节。党的十八大报告首次提出构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。当前，在营业税改征增值税的大背景下，地方缺乏主体税种，构建地方税体系的迫切性和重要性日益突出。消费税是一个相对独立、成熟的税种。笔者认为，可以基于调结构、优化财税体制的角度，考虑根据 税制改革的实际情况，将消费税变更为地方的主体税种，改由地方征收，同时将征收环节由生产环节变更为零售环节，实行价外税，并赋予地方政府一定的税收立法权。
　　营业税是地方的最核心主体税种。以福建省为例，2012年地税系统组织税收1288.47亿元，其中营业税入库490.1亿元，比2011年增收90.07亿元，增长22.52%，营业税占全省地税税收的比重高达38.04%。
　　营业税是地方最重要的税种，但是重要的不意味着是合理的。营业税固有的重复征税等缺陷日益突出，营改增成为大势所趋。营改增全面推开以后，应该有一个新的更有利于经济结构调整、促进经济发展方式转变的税种替代地方营业税。
　　目前普遍认为的比较适宜划归地方成为地方主体财源的税种应具备以下特性：一是税基较宽，税源丰富，且具有增长潜力，对增加地方税收规模影响较大；二是在收入和地区产业结构方面具有较强的调节性；三是在税收制度方面严密规范，透明度高，便于征管。
　　按照上述标准，现行的地方税如房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税和土地增值税等，在短期内难以成为地方主体税种。
　　消费税具有成为地方主体税种的良好禀赋
　　笔者认为，经过改造，消费税具有成为地方税主体税种的良好禀赋，最有潜力发展为地方主体税种。
　　消费税是以特定类型的消费品（或消费行为）为征税对象所征收的一种选择性税收。它是在对货物普遍征收增值税的基础上，选择少数消费品再征收一道消费税。
　　消费税的税源十分丰富，并且随着经济发展和居民收入的不断增加，课税范围有不断扩大的趋势，能为地方带来持续且不断增长的税收。2008年消费税制调整后，国内消费税保持快速增长的势头：2011年国内消费税收入达6988.73亿元，同比增长15.1%；2012年国内消费税收入达7872.14亿元，同比增长13.5%，国内消费税收入占税收总收入的比重为7.8%。消费税已经成为中央政府收入中仅次于增值税的第二大税源。
　　消费税具有一定的调节作用。消费税主要通过改变商品的价格来影响生产和消费。在税负完全转嫁的条件下，课征消费税，一方面可以调节居民的消费总量，另一方面可以有效地调节居民的消费结构，从而引导消费方向，抑制不良消费需求。在税负不能转嫁的条件下，课征消费税，一方面可以调节生产规模，另一方面可以有效地调节生产结构。在税负部分转嫁的条件下，消费税由生产者和消费者共同承担，既会影响生产规模和生产结构，又会影响居民的消费结构和消费总量。因此，各地方可以根据本地区的实际情况，开征具有地方特色的消费税，以引导地方产业和居民消费的健康发展。
　　消费税具有税源集中，征收简便的特性。如果消费税改为地方税，作为地方主体税种，将很大程度缓解地方财政压力，解决事权、财权相脱节的问题。
　　对于地方来说，真正的税源应当是消费，而不是生产。只有经过消费者检验的生产才是有效率的，否则只能是低效生产甚至无效生产。因此， 未来应当通过地方征收消费税，由消费引导投资，让消费者手中的货币选票真正成为生产和投资的指挥棒。
　　当前消费税政策存在的主要问题
　　乱位问题。作为具有矫正性税收作用的消费税，最重要的表现是对经济的调控。税收可以分为财政目的税和经济诱导税，消费税理应更多地扮演经济诱导税的角色，其税目的设置更应该体现国家的战略导向。然而，当前消费税更多地充当了财政目的税的角色。如此乱位的失衡的税制设计理念不仅使消费税缺乏时代感，也带来了一系列问题。其中，最主要的是征税范围越位、缺位与失位并存，调节生产、引导消费的功能欠缺。
　　越位问题。现行消费税把某些生活必需品和少数生产资料列入了征税范围，存在越位问题。比如，对已成为生活必需品的普通化妆品征税，不利于社会公平的实现。对酒精、汽车轮胎等生产资料征税，增加了生产成本，使生产发展受到影响。
　　缺位问题。第一，目前消费税只对小部分高档商品征收。许多对于普通公民而言是奢侈品的高档商品，未被纳入征税范围。一些价格畸高的高档娱乐消费行为也未被纳入征税范围。第二，现行消费税涉及生态环境保护和资源节约的税目太少。第三，当前，伴随网络经济而兴起的网络游戏，具有一定的负外部性。消费税没有将其纳入征税范围之列，不利于对网络经济的规范和完善。
　　失位问题。现行消费税采取了从价定率征收和从量定额征收的征收方法，缺乏从价超额累进税率征收和从量超量累进征收的方法，不利于限制奢侈品、高能耗消费品和不可再生资源消费品的消费数量。
　　消费税在生产环节征收不利于调结构、促发展。在生产环节征税实际上等于对投资征收高税，有投资就有税收，导致政府疏于培育消费市场，同时对微观企业有不利影响，直接加大了其技术更新和改造的成本。
　　消费税改革的思路和内容
　　指导思想。应以调经济结构为主，不过多追求财政收入目标。应兼顾消费需求，作差别化的税率设计，主要选择炫耀身份性质的消费品和消费行为课以重税。应有利于政府更好地实现社会职能，有利于抑制生态环境的恶化，加强资源的保护。
　　改革的具体内容。1.将消费税作为地方主体税种，由地税机关征收。把消费税增量收入与地方利益挂钩，调动地方开辟税源、加强征管的积极性。
　　2.调整和扩大消费税征税范围。一方面，纠正越位，取消对普通化妆品、酒精和汽车轮胎等消费品征税；另一方面，纠正缺位，将环境污染品纳入征收范围，包括生活中的一次性不可再生消费品等。扩大不利于实践健康生活理念消费的征税范围，包括奢侈品、某些消费价格畸高的消费行为（服务），以及网络游戏等。
　　3.调整消费税税率，做到有增有减。比如，一次性木制筷子价格低廉，目前设置的5%的税率，难以起到加大消费成本、抑制消费的作用，建议大幅度提高该税目的适用税率。鉴于目前 烟、酒等消费品的消费量居高不下，高价烟、酒具有炫富的功能，以及其对民众健康的负面影响，建议适当提高高端烟、酒的平均税负水平；改变目前对白酒采用单一比例税率的做法，借鉴日本经验，改为按白酒的度数分档次设置差别比例税率。应适当调高汽油、柴油等成品油的消费税税额，继续完善成品油消费税，建立消费税税额与产品价格相关联的税率浮动机制，引导生产者更加重视节能机动车的研发和生产。
　　4.调整消费税征收环节，由生产环节征收转到销售环节征收。各国的消费税多为单环节课征。 现行消费税除金银首饰改在零售环节课税以外，其他应税消费品都在生产环节或进口环节课税。这种选择有征管对象明确、便于控制税源等合理的一面。但是，生产环节毕竟不是商品实现消费之前的最后一个流转环节，在这个环节之后通常还存在批发、零售等若干个流转环节，这在客观上为纳税人选择一定的经营方式逃税、避税提供了可乘之机。因此，可以考虑在征管能力允许、条件成熟的情况下，将部分消费品的征税环节向后推移到零售环节。
　　同时，可考虑赋予地方一定的消费税立法权。