到底该如何规范地方政府的税收优惠

　国务院日前发布《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》(国发〔2015〕25号)引起社会各界热议。该25号文要求地方政府停止去年发布的《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》规定的专项清理工作。为什么税收优惠的清理工作会被停止？从25号文的内容来看，很重要的一个原因可能是如果清理地方政府此前已经存在的税收优惠，势必会对其公信力造成损害。也正是如此，25号文规定“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。”

　　不过在笔者看来，理解地方政府的税收优惠可能需要更长的视野。地方政府之间的相互竞争，被不少经济学家视为是 过去三十多年来经济增长的密码。竞争的内容，无非是各地政府竞相营造好的商业环境，而税收政策，则一直是投资环境的最为核心的内容。从国际上来看，以低税率吸引国外资金的也不在少数，最为著名的就是英属维尔京群岛、百慕大等税收洼地，成为注册离岸公司的首选之地。

　　当然，目前地方政府所给予的税收优惠也存在诸多问题。第一，不透明的税收优惠会成为腐败的温床。至少从目前来看，地方政府的税收优惠都不是依据法律程序做出，甚至不是由地方政府做出的具有普遍约束力的规范性文件所规定，而只是政府对单个企业的特殊规定。这种一对一的税收优惠尽管在招商引资时很有优势，因为隐藏着的底牌总能够给竞争对手以出其不意。2012年，媒体曾经报道了西安市政府补贴2000亿元迎娶三星[微博]电子闪存芯片项目的新闻，尽管西安市政府对2000亿元的报道予以否认，但到目前为止，西安市政府也没有就媒体传言的所得税“10免10减半”进行回应，而三星公司也以“跟地方政府的投资协议是不能公布的”予以回应。需要注意的是，这种不予公开的税收优惠也导致诸多问题，此前就有媒体报道东部某省份出现不少地方政府“买假外资”的现象，而相关政府部门或者企业却享受了当地政府给予的各种奖励。

　　第二，针对企业的税收优惠往往在最后却变成为对大企业的优惠，形成不正当竞争。目前各地所做的税收优惠并不是属于普惠制，即并不是所有企业都能享受税收优惠，只有极少数符合条件的行业和企业能够获得。毫无疑问，这样只针对特定行业和特殊企业的税收优惠和那些联邦制国家中的税收竞争并不是一回事，而且也和国际上绝大多数国家或地区的离岸公司税收政策相背离。

　　也正是如此，地方政府之间基于竞争的税收优惠尽管促进了GDP增长，但同时也带来了外部性，地方政府为了增加GDP而给予工业部门的各种补贴必然会以另外一种形式返回到政府财政收入中。不妨以不少地方政府推出的工业用地“零地价”为例，在用地规模总量受限且土地一级市场由政府控制的前提下，当工业用地收益减少时，地方政府为了保持土地收益不降低，必然会有提高住宅建设用地价格的激励——— 减少住宅建设用地供给本身就是一种推高价格的手段。事实上，这也是当下 不少城市房地产价格居高不下的原因之一，最终结果就是该城市的居民通过房价上涨的方式承担了那些本该由企业负担的成本。

　　如果考虑到税收竞争本来就是地方政府间竞争的重要内容，而且这也属于国际惯例，那么贸然予以取消既不合理，而事实上也不可能--只要地方政府之间还存在着基于GDP的竞争，那么就会有各种各样的方式来实现税收优惠。因此，迫切的问题应该是，如何规范地方政府的税收优惠？

　　首先，以法律形式明确中央和地方之间的税收权限。尽管自1994年“分税制”改革以来，现在 存在着地税和国税的区分，但需要注意的是，这种区分并不是由立法机关通过法律形式确定，而是由行政部门确定。尽管由行政部门确定税收权限具有适时调整的优势，但从1994年以来的税收调整来看，往往伴随着地方政府税种的减少而中央税种的增加。而这种不以法律形式明确的税收权限，甚至有可能会导致地方政府在无意之中减免中央的税种，一个最为明显的例子是，在2002年之前个人所得税属于地方税种，但在此之后就成为中央与地方按比例分享。这种调整带来的问题是，此后地方政府所作的个人所得税减免，其效力如何判定？
其次，以法律形式明确税收优惠的内容和程序。25号文规定：“各地区、各部门今后制定出台新的优惠政策，除法律、行政法规已有规定事项外，涉及税收或中央批准设立的非税收入的，应报国务院批准后执行；其他由地方政府和相关部门批准后执行，其中安排支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。”由国务院来确定地方政府的税收优惠，尽管与目前现有的很多法律规定相符合，但需要考虑到的是，在 这样一个大国，面对省、市、县三级地方政府的税收优惠，国务院有没有足够的时间和人力？一个更为可取的办法是，可以在国家层面通过立法的形式确定税收优惠的程序，至于税收优惠的内容，则是由具有权限的地方政府自行决定。

　　如前所述，地方政府之间的税收优惠往往是“一对一”谈判的结果，而不具有普遍约束力，这样的税收优惠往往与税收法定的原则相悖，同时也与税率的公开和同名等原则不相符合。因此，地方政府应当以地方性法规或者规范性文件的形式明确税收优惠的内容，避免税收优惠成为政府对企业的不当利益输送。

　　一句话，真要让税收优惠成为地方政府发挥竞争优势的利器，那么法律要做的不仅仅是要允许地方政府存在税收优惠，更重要的是让这种税收优惠要以法律形式明确地做出，而不只是对特定企业的优惠。最终只能够以法律的形式明确中央和地方的税收权限和税收优惠的程序，而这都应该是“税收法定”的应有之义。

　　傅蔚冈

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