谈谈我国制定税收基本法的必要性与可能性

制定税收基本法,保障纳税人权利实质所归

尊重人权、以人为本,在税法领域必然要求体现为纳税人权利本位。制定一部系统彰显纳税人权利、促进纳税人权利充分行使的《税收基本法》,是尊重人权、以人为本理念的必然要求。

(一)基于 理论的纳税人权利保障

视角下税及纳税人权利保障问题研究,使我们更加清楚地认识到,纳税人权利的保障依赖于一个依法征税并合法用税的政府的塑造,纳税人人格尊严的实现和自身的全面发展也离不开税权的有效控制,这就需要有《税收基本法》来作为支撑。国家的正常运行离不开税,“不征收与开支金钱任何政府都无法存在”[8]正如马克思所说:“国家存在的经济体现就是捐税,共和国以收税人的姿态表明了自己的存在”。[9]宪法上税之概念的正确界定,更好地体现了税的 价值及意义,为纳税人权利提供了宪法上的切实保障,也为我国构建和谐社会打开了一扇法治之窗,找到了切入点。宪法上税的概念应体现人权保障价值。税的开征势必会触及公民财产权和个人及组织营业自由权,所以税的开征并不是说只要完全符合宪法上对税形式特征的规定,国家就可以任意开征税。虽然目前我们已有些许通过具体的诉讼途径来主张纳税人权益案件,但是如何在程序上设置听证程序,从而听取纳税人的意见和建议,而不是由个别领导来决定该部分税应用于何项开支,不失为避免某些领导片面地追求政绩而大搞“形象工程”的有效制度安排。

总之 语境下的税是以人权保障为终极价值,以严格立法程序为基本方法,以规制税务立法权、征税权和用税权为基本理念,以无偿性为基本特征的一种国家征收内容。我国传统上对税之概念的界定,一贯强调税的“强制性、权力性与无偿性”,并以“确保国家税收收入的取得”为其首要职能,对纳税人权利的保护尤其是财产权的保障却被置于次要地位,所以,在国家权力的强制下,以“公共利益”名义恣意“侵犯”纳税人的权利主要是财产权利,以致(征税)权力超越了本应作为其本源的(纳税人的)权利,并异化为权利的对立面。[10]

(二)基于实体法与程序法理论的权利保障

现阶段,我国要保证纳税人权利义务的统一,在纳税人义务已较为明确的前提下,主要是保证纳税人权利的实现而纳税人的权利只有通过立法明确才可能得到保障。在西方国家,纳税人的权利是非常重要的一项权利,许多国家制定了《纳税人权利保 》,如美国在1988年颁布《纳税人权利法案》,加拿大1985年颁布《纳税人权利宣言》,英国1986年颁布《纳税人权利宪章》等。

我国只有在《宪法》第56条中规定“ 人民共和国公民有依照法律纳税的义务”,而没有规定纳税人的权利。纳税人的权利有实体性的权利和程序性的权利。实体性的权利表现为全体纳税人制定税法的权利、对所缴税款的财产权的保障权(主要包括对税款支出的保障即纳税人有权过问税款是否被违法和不合理使用和对公共支出是否有权监督的保障)等,这是第一层面的权利。这种权利的保障主要在于宪法明文规定纳税人有税收立法及监督国家机关对税款的征收、管理、使用的权利,并建立纳税人公益诉讼制度,对政府不合理、不合法的税款支出提起诉讼。程序性权利表现为在具体的征纳关系中纳税人享有的各种权利,如知情权、延期纳税请求权、税收退还请求权、处罚听证权、申辩权、赔偿请求权等,这是第二层面的权利。一些国家如法国等较为注重纳税人的实体性基本权利的保护,而美国、英国等国最初较为重视程序权利的保护,后来发展为实体权利与程序权利同等重要。我国也应当将实体权利与程序权利放在同等重要的位置。我国虽然在《税收征收管理法》中有部分内容是关于纳税人程序性权利的规定,但远未真正体现纳税人应有的完整的权利。因此,我国应通过立法完善纳税人的权利,并保证实施,还要通过《宪法》修正案加以确立纳税人的基本权利,从根本大法上完善纳税人的权利。此外,还要通过制定《税收基本法》加以确立纳税人的程序上的权利,并将权利具体化而使其具有操作性,从而保证实施。

(三)基于法律意思的权利保障

通过法律的手段,教育和帮助人们树立起依法纳税、自觉纳税的良好纳税意识,并逐渐积淀成一种社会道德文化,从而达到防微杜渐,这实际上是对纳税人的权利更深层次的保护。可以说纳税人的税权是“权利”,而不是“权力”。权利是与义务相对应的概念,更多的用于平等主体之间的对等关系。现在人们谈纳税人的权利,就含有强调纳税人与政府之间平等性的意思。而且在现代法律中,一个人的义务总是以他人的权利为缘由权利概念,而不是义务概念,是法律思想的起点。从这种意义上讲,纳税人的权利———不管这里的纳税人是个体意义上还是整体意义上的,才是现代税法的真正立足点。树立新的纳税人权利义务观,首先就要树立起“税收在我国地位有多高,纳税人地位就有多高,税收地位有多重要,纳税人地位就有多重要”的意识,保障纳税人的合法权利与保障国家的征税权利同等重要,使整个社会形成尊重纳税人、爱护纳税人及纳税光荣的良好风气。其次,征税机关应摆脱官本位思想,牢记“执政为民”的宗旨,树立“为纳税人服务”的新理念。税务机关工作人员在税收执法过程中应改变态度生硬、盛气凌人的工作作风,做到“和气”才能“生财”。最后,加大税收宣传的力度,使公众了解纳税是公民的义务,同时纳税人也有相应的权利。通过宣传社会主义税收“取之于民,用之于民”的税收宗旨,使纳税人自觉履行纳税义务,并依法维护自己的合法权益。此外还要完善纳税人权利保障措施,纳税人权利及其保障措施至少应体现为以下几方面:税收使用权、税收知情权、税收参与权、税收监督权、税收请求权、享受良好服务的权利。理论上的创新以及观念上的转变将会对纳税人的权利保障起到非常重要的作用。

总之,完善纳税人权利与义务的重点是保护纳税人权益,纳税人享有权依宪法和法律履行纳税义务的权利是现代民主法治国家实行依法治国的必然要求,是纳税人权利体系中最根本最重要的权利。纳税人权利要在我国得到应有的重视与保护,必须在《税收基本法》中予以确认,并依此制定与完善各项税收法律规范,为税收征管行为提供确定有效的法律依据。否则,纳税人权利就会成为无源之水、无本之木。